導(dǎo)讀：針對(duì)國(guó)有土地上房屋征收中的征收決定的復(fù)議、訴訟，無(wú)疑是被征收人在征收項(xiàng)目啟動(dòng)早期所能采取的最具影響力的維權(quán)選擇。一旦征收決定被撤銷(xiāo)或者確認(rèn)違法，就能起到對(duì)整個(gè)征收項(xiàng)目“釜底抽薪”的作用，對(duì)維護(hù)被征收人的合法補(bǔ)償權(quán)益關(guān)系重大。然而在近期的司法實(shí)踐中在明律師卻發(fā)現(xiàn)，這房屋征收決定似乎有越來(lái)越難訴的傾向，很多針對(duì)其的訴訟最后都被以“關(guān)乎公共利益，實(shí)無(wú)訴訟審查之必要”等模棱兩可的理由駁回了。那么，這究竟是怎么回事兒呢？被征收人又該怎樣見(jiàn)招拆招，有效破局呢？
作者丨王小明 北京在明律師事務(wù)所
【最高法裁判一：國(guó)有土地上房屋征收決定只需審查一次】
最高人民法院在（2018）最高法行申2471號(hào)行政裁定書(shū)中針對(duì)一起北京市平谷區(qū)的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中的房屋征收決定訴訟案件作出了如下理由闡述：
從訴訟理由來(lái)看，被征收人起訴要求撤銷(xiāo)征收決定，但是在此之前，其他被征收人已經(jīng)針對(duì)征收決定提起訴訟，生效判決已對(duì)征收決定的合法性作出審查，被征收人要求撤銷(xiāo)征收決定的訴訟理由涵蓋于其他被征收人的生效判決中的訴訟理由之中。
從訴的利益角度分析，被征收人都是要求人民法院從整體上否定被訴征收決定的合法性，并未體現(xiàn)出不同的原告在個(gè)案中有別于其他人的、特定的、需要法律保護(hù)的合法訴訟利益與實(shí)體權(quán)益，即訴的利益也基本相同。即便啟動(dòng)對(duì)征收決定的合法性審查，在審查內(nèi)容、審查方式、審查標(biāo)準(zhǔn)上亦與生效判決所涉案件沒(méi)有明顯區(qū)別，對(duì)征收決定的合法性也難以作出與生效判決相反的認(rèn)定。
如果被征收人在征收過(guò)程中對(duì)于補(bǔ)償方式或者補(bǔ)償額度等涉及其本人的具體權(quán)益存有異議，其可以針對(duì)后續(xù)的經(jīng)過(guò)評(píng)估后作出的分戶征收補(bǔ)償決定或者其與征收部門(mén)所達(dá)成的征收協(xié)議，以提起行政訴訟的方式尋求司法救濟(jì)。
最高法在這段理由中實(shí)際上就講了一個(gè)意思：房屋征收決定這東西，有人告過(guò)了就不能再告了。被征收人的訴求多是對(duì)補(bǔ)償安置不滿，那么就去告征收補(bǔ)償決定就可以了，沒(méi)有必要針對(duì)牽涉重大公共利益的房屋征收決定來(lái)訴訟維權(quán)。
坊間有傳言說(shuō)，一些地方政府甚至?xí)诜课菡魇諞Q定作出后雇個(gè)人先去法院起訴，敗訴了就踏實(shí)了，今后也就不會(huì)再有人能告得動(dòng)了。當(dāng)然，我們寧愿相信這只是個(gè)說(shuō)法。
【最高法裁判二、三：農(nóng)村集體土地上房屋的征收決定“不值一訴”】
而針對(duì)被征收人起訴農(nóng)村集體土地征收過(guò)程中地方政府針對(duì)宅基地上房屋所作出的“房屋征收決定”的案件，最高法在2018年的兩起案件的裁判中分別作出了如下理由論述：
2018最高法行申3920號(hào)《行政裁定書(shū)》：
征地決定除征收土地外，還一并征收土地上的附著物，并由組織實(shí)施征地的地方政府對(duì)土地與地上附著物的價(jià)值給予補(bǔ)償。因土地管理法等涉及集體土地征收的法律并未單獨(dú)規(guī)定征地時(shí)所涉房屋的補(bǔ)償程序和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中，將集體土地上的房屋一律以地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償，不利于保障被征收人的補(bǔ)償權(quán)益。
部分地方政府在征收集體土地時(shí)，參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的程序和標(biāo)準(zhǔn)，專門(mén)針對(duì)房屋作出征收決定，主要是為此后的安置補(bǔ)償提供明確的程序和標(biāo)準(zhǔn)參考，但不能因此將國(guó)有土地上房屋征收決定的合法性要件適用于集體土地上房屋的征收。如前所述，在有權(quán)機(jī)關(guān)已經(jīng)作出征地決定（批復(fù)）的情況下，再單獨(dú)針對(duì)集體土地上房屋作出的征收決定的法律效力與合法性來(lái)源于征地決定（批復(fù)），不具有單獨(dú)進(jìn)行合法性審查的意義。
（2017）最高法行申7864號(hào)《行政裁定書(shū)》：
本案屬于XX縣政府征收集體土地上房屋……《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》適用于國(guó)有土地上的房屋征收，因此一審法院根據(jù)該條例的相關(guān)規(guī)定認(rèn)定被訴房屋征收決定程序違法失當(dāng)……
縣政府為改善舊城區(qū)居民居住環(huán)境和居住條件，加快基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)城市功能的公共利益目的，對(duì)涉案集體土地上房屋進(jìn)行征收，繼而作出被訴房屋征收決定，后作出涉案城中村改造補(bǔ)償方案，確定了補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)辦法。山西省人民政府后作出征地批復(fù)，應(yīng)視為對(duì)本案征地手續(xù)的完善。
考慮到此次征收拆遷工作基本完成，其他拆遷戶已經(jīng)基本安置到位，當(dāng)事人的基本利益已經(jīng)得到保障，從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局出發(fā)……被征收人如認(rèn)為自己補(bǔ)償安置權(quán)益受到征收行為侵害，可以依法按程序主張，其提起本案確認(rèn)被訴房屋征收決定違法并予以撤銷(xiāo)的訴訟實(shí)無(wú)必要。
將這兩份裁定書(shū)中的上述理由部分綜合起來(lái)分析，似乎可以得出這樣幾個(gè)意見(jiàn)：
其一，針對(duì)農(nóng)村集體土地上房屋所作的“征收決定”的效力為依法作出的征地批復(fù)所涵蓋，不具有單獨(dú)起訴的現(xiàn)實(shí)意義；
其二，這類(lèi)“征收決定”完全不同于依據(jù)590號(hào)令規(guī)定所作出的國(guó)有土地上房屋征收決定，二者的審查標(biāo)準(zhǔn)也完全不同，不宜將590號(hào)令的前置條件直接適用于針對(duì)農(nóng)村房屋的征收決定上；
其三，如被征收人認(rèn)為自己的補(bǔ)償安置權(quán)益受損，可以直接針對(duì)責(zé)令交出土地決定進(jìn)行救濟(jì)，而完全沒(méi)必要起訴涉案房屋征收決定。
那么，面對(duì)這樣的“尷尬局面”，廣大被征收人在維權(quán)中究竟該怎么做呢？在明拆遷律師在此想提示大家3點(diǎn)：
第一，最高人民法院的裁判絕不意味著先天正確或者無(wú)懈可擊。上述裁判理由的陸續(xù)出現(xiàn)作為一種趨勢(shì)性的變化是值得關(guān)注和研究的，但其并不能因?yàn)槭亲罡叻ㄗ鞒龅牟门芯汀跋忍煺_”。目前，在明律師已在研究具體案件中針對(duì)相關(guān)裁判向各級(jí)人民檢察院乃至于全國(guó)人大提交監(jiān)督意見(jiàn)的可行性，爭(zhēng)取就有關(guān)理由的法理依據(jù)與司法機(jī)關(guān)展開(kāi)探討。
一是在征收決定作出確有瑕疵或輕微程序違法的情況下，本該依法判決確認(rèn)違法的案件能不能以“牽涉重大公共利益，實(shí)無(wú)訴訟審查之必要”為由而作出截然不同的裁判，少數(shù)被征收人在此種情況下又究竟有沒(méi)有訴權(quán)……
二是即便補(bǔ)償安置糾紛可以通過(guò)針對(duì)征收后端程序如征收補(bǔ)償決定或者責(zé)令交出土地決定的訴訟來(lái)得以救濟(jì)，但處于項(xiàng)目啟動(dòng)初期的房屋征收決定仍是對(duì)被征收人權(quán)益產(chǎn)生重大、直接影響的第一份可訴的文件。對(duì)它的作出程序合法與否的審查無(wú)疑對(duì)于規(guī)范征收方的征收行為、維護(hù)被征收人在項(xiàng)目初期的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)具有十分重大的意義。倘若這種裁判趨勢(shì)蔓延開(kāi)來(lái)，很可能會(huì)導(dǎo)致征收方在前端程序中越來(lái)越不重視保障被征收人的權(quán)益，這對(duì)于該領(lǐng)域的長(zhǎng)期和諧穩(wěn)定明顯是不利的，只會(huì)導(dǎo)致更多的后端糾紛產(chǎn)生。
第二，面對(duì)客觀存在的這種“征收決定越來(lái)越難訴”的趨勢(shì)，廣大被征收人要理性看待，努力找尋其他出路。并不是說(shuō)這條路走得不順維權(quán)就無(wú)望了。
第三，要努力在房屋征收決定作出前的法定步驟中行使提出意見(jiàn)、要求聽(tīng)證、信息公開(kāi)等權(quán)利，并爭(zhēng)取在房屋征收決定作出后盡快提起復(fù)議或者訴訟，從而盡量賦予對(duì)其審查的“實(shí)際意義”，讓將工作重點(diǎn)放在實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的司法機(jī)關(guān)不能輕易找到適用上述裁判理由的借口。同時(shí)，要依據(jù)許水云案件所確立的裁判原則針對(duì)補(bǔ)償安置部分加大救濟(jì)的力度和及時(shí)性，在整個(gè)程序的后端爭(zhēng)取力挽狂瀾的機(jī)會(huì)。
一個(gè)值得思考的問(wèn)題是，面對(duì)征收中多數(shù)人所代表的“公共利益”，少數(shù)人的權(quán)利究竟該以何種形式得以實(shí)現(xiàn)呢？
