導(dǎo)讀：招商引資協(xié)議是行政機(jī)關(guān)與投資企業(yè)簽訂的協(xié)議，旨在引進(jìn)吸引企業(yè)投資地方，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，是政府吸引投資者的活動(dòng)。政府招商引資時(shí)與投資者達(dá)成的協(xié)議就是招商引資合同。學(xué)術(shù)界對(duì)招商引資合同的性質(zhì)有著不同的觀點(diǎn)。有的認(rèn)為招商合同是行政合同，因?yàn)檎猩毯贤碾p方當(dāng)事人不是平等主體；有的認(rèn)為合同的簽訂中雙方進(jìn)行了平等協(xié)商，招商合同符合民事合同的基本特征；還有的認(rèn)為招商合同既不是典型的行政合同，也不是典型的民事合同，應(yīng)屬于兼具行政行為、民事行為的諾成性混合型合同。那么招商引資合同屬于行政合同還是民事合同呢？發(fā)生糾紛后提起的是民事訴訟還是行政訴訟呢？本文，筆者將從民事和行政兩個(gè)救濟(jì)方向的角度探討在招商引資協(xié)議糾紛中，企業(yè)應(yīng)當(dāng)如何通過法律途徑保護(hù)自身合法權(quán)益。

作者丨張琬鈞 北京在明律師事務(wù)所

【案情簡介：招商引資遭遇“新官不理舊賬”】

安徽省江南產(chǎn)業(yè)集中區(qū)管委會(huì)（以下統(tǒng)稱產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會(huì)）與安徽開福機(jī)械有限公司（以下統(tǒng)稱開福公司）先后于2015年8月10日和2016年5月10日簽訂《（租賃新材料產(chǎn)業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)化廠房）項(xiàng)目投資協(xié)議書》、《補(bǔ)充協(xié)議書》（以下統(tǒng)稱招商引資協(xié)議）。

協(xié)議約定，只要開福公司租賃產(chǎn)業(yè)集中區(qū)中安徽江之南建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡稱江之南建設(shè)公司）自建的10棟廠房，并與之簽訂租賃合同且符合招商引資協(xié)議約定的投資、產(chǎn)量、規(guī)模等標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會(huì)就每年給予開福公司固定資產(chǎn)投資獎(jiǎng)勵(lì)、標(biāo)房標(biāo)配補(bǔ)貼、租金補(bǔ)貼、用工補(bǔ)貼、資金貸款擔(dān)保等各項(xiàng)優(yōu)惠政策。

開福公司認(rèn)為產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會(huì)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策十分誘人，對(duì)于企業(yè)前期的發(fā)展幫助很大，就與之簽訂了招商引資協(xié)議。但是好景不長，兩年之后，原來的產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)落馬，新領(lǐng)導(dǎo)上任之后，對(duì)前任領(lǐng)導(dǎo)所簽的招商引資協(xié)議一概不認(rèn)，果斷停止了對(duì)開福公司的各項(xiàng)優(yōu)惠補(bǔ)貼。

沒有了政府的優(yōu)惠補(bǔ)貼，開福公司勉強(qiáng)維持了不到兩年，公司就已經(jīng)瀕臨破產(chǎn)，而且還拖欠了大量的租金和銀行貸款。隨后，江之南建筑公司一紙?jiān)V狀將開福公司訴至法庭，要求其支付拖欠兩年的廠房租金及違約金共計(jì)300多萬元。銀行也將開福公司訴至法院要求其歸還巨額貸款。

產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會(huì)以各種理由不撥付政府福利補(bǔ)貼，江之南公司又在后面緊追不舍，工廠停業(yè)，官司纏身，開福公司此時(shí)是叫天天不應(yīng)，叫地地不靈。無奈，其只得將產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會(huì)訴至法院，要求其繼續(xù)履行投資協(xié)議，并對(duì)開福公司的損失予以賠償。但是作為企業(yè)方應(yīng)該如何選擇訴訟方向呢？是民事合同違約呢？還是行政訴訟狀告政府不作為并要求賠償呢？

【法律分析：招商引資協(xié)議的雙重性】

上述案例在實(shí)踐中并不鮮見，但是由于此類案件的特殊性質(zhì)，實(shí)踐中的處理方式也是五花八門。招商引資協(xié)議從本質(zhì)上看屬于受行政權(quán)監(jiān)督的契約關(guān)系，從形式上看又具有雙重屬性——一方面具有合同的基本屬性，即雙方之間通過要約、承諾建立契約關(guān)系；另一方面具有行政屬性，即行政相對(duì)人一方的私法權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)公法權(quán)力的限制。

就像本案，一方面，產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會(huì)要求開福公司租賃廠房的特定位置，每年要符合協(xié)議約定的投資規(guī)模、產(chǎn)量要求等，政府對(duì)其有一系列政策上的約束，具有一定的行政屬性；另一方面，此協(xié)議又是開福公司與產(chǎn)業(yè)區(qū)管委會(huì)就有關(guān)事項(xiàng)通過協(xié)商一致的方式所達(dá)成的協(xié)議，具有民事合同屬性的特征。那么本案發(fā)生糾紛后，開福公司應(yīng)當(dāng)通過哪種途徑來保護(hù)自身合法權(quán)益呢？

【救濟(jì)途徑】

招商引資既不是典型的民事行為也不是典型的行政行為，那么當(dāng)政府不履行招商合同中的義務(wù)時(shí)就不能籠統(tǒng)處置，而要根據(jù)政府不履行之義務(wù)的性質(zhì)對(duì)政府的違約行為加以區(qū)分。具體救濟(jì)途徑大致分為以下兩種：

一、行政訴訟方向：

本案中政府為了達(dá)到引資的目的在協(xié)議中對(duì)開福公司做出的行政承諾以及行政獎(jiǎng)勵(lì)，在行政法理論中屬于行政行為。當(dāng)政府不履行約定的行政承諾或行政獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，當(dāng)事人可以從行政訴訟方向采取相應(yīng)的救濟(jì)措施來保護(hù)自身合法權(quán)益。

（1）復(fù)議。由于行政承諾屬于行政行為，政府拒不履行的，相對(duì)人當(dāng)然可以向作出機(jī)關(guān)及其上級(jí)機(jī)關(guān)提起復(fù)議。

（2）訴訟。行政承諾屬于具體行政行為，具有相對(duì)性和可訴性，符合行政訴訟的法定條件。

（3）國家賠償?！秶屹r償法》并沒有違反行政承諾的賠償規(guī)定，但信賴保護(hù)原則要求政府對(duì)自己的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。若違反承諾給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，政府應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。故當(dāng)政府不履行行政承諾時(shí)，相對(duì)人有權(quán)要求政府予以賠償。

二、民事訴訟方向：

由于招商合同是經(jīng)過談判、協(xié)商而制定的共同承認(rèn)、共同遵守的文件，利用協(xié)議來約定權(quán)利義務(wù)也是各種社會(huì)主體普遍采用的手段，因此其也具有民事合同的特征，所以政府在合同中也承擔(dān)著大量的民事義務(wù)。

當(dāng)政府不履行民事義務(wù)時(shí)，其違約行為當(dāng)然屬于民事違約行為，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。當(dāng)政府發(fā)生民事違約行為，則可以按照《合同法》關(guān)于違約責(zé)任的規(guī)定來處理。

但是綜合考慮本案，選擇行政訴訟程序方向的話，會(huì)更加有利于全面審查招商引資協(xié)議當(dāng)中各項(xiàng)行政承諾適用行政法律規(guī)范的合法性和合約性，若協(xié)議中存在行政許可等行政行為的話，適用行政訴訟程序?qū)徖硪草^為事宜。

因此，在處理招商引資合同糾紛的過程中，還應(yīng)當(dāng)綜合考慮招商協(xié)議中各項(xiàng)條款的性質(zhì)，在訴訟請(qǐng)求、訴訟類型以及訴訟標(biāo)的上合理選擇，靈活應(yīng)對(duì)，從而切實(shí)保護(hù)投資者的權(quán)益，使招商引資更加合法化、有序化。

在明律師最后想提示大家的是，招商引資具有很強(qiáng)的政策性和靈活性，對(duì)優(yōu)化配置資金資源有重要作用，也為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了貢獻(xiàn)。但由于招商引資的靈活性及法律失位，再加上行政權(quán)力缺乏制衡，招商引資中，政府違約行為屢見不鮮，這實(shí)質(zhì)上不但不利于保護(hù)投資者而且也是對(duì)市場資源的一種潛在浪費(fèi)。面對(duì)多種多樣、形形色色的招商引資協(xié)議，我們還是應(yīng)當(dāng)對(duì)招商合同中涉及的政府違約行為細(xì)化區(qū)分，具體分析，正確把握訴訟方向，為當(dāng)事人爭取最大化的權(quán)益。