導(dǎo)讀：微信公眾號(hào)“南通行政審判”日前發(fā)布了2019年度南通行政審判典型案例，其中有4起裁判牽涉拆遷和拆違領(lǐng)域。在明律師特將相關(guān)內(nèi)容整理如下，并進(jìn)行簡明扼要的解析，以利廣大被征收人和違建當(dāng)事人在依法救濟(jì)自身權(quán)利時(shí)參考借鑒。

作者丨南通行政審判

案例三：陳某訴某開發(fā)區(qū)管委會(huì)確認(rèn)行政行為違法案
【裁判摘要】行政訴訟中“有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)”的理解與適用。
【基本案情】某開發(fā)區(qū)農(nóng)工局與某建設(shè)開發(fā)公司簽訂施工合同，由其對陳某宅前往西的路段進(jìn)行“維修”。陳某認(rèn)為，某開發(fā)區(qū)管委會(huì)系以破壞道路的方式逼迫其搬遷，遂提起訴訟，請求確認(rèn)其以中斷道路通行對其進(jìn)行逼遷的行政行為違法。
【裁判理由】一審法院以陳某提交的證據(jù)不能證明某開發(fā)區(qū)管委會(huì)存在逼遷行為為由，裁定駁回陳某的起訴。
南通中院二審認(rèn)為，起訴人的訴請能夠使人民法院判斷其指向了一個(gè)特定的行政行為，就應(yīng)當(dāng)視為“有具體的訴訟請求”，不能在起訴審查階段以行政行為是否合法來代替行政行為是否明確的判斷。
起訴人在起訴時(shí)所提交的證據(jù)或所作的說明能夠表明被訴行為客觀存在，且該行為與起訴人自身合法權(quán)益存在著可能性的影響，即應(yīng)當(dāng)認(rèn)定起訴人完成了對“有具體的事實(shí)根據(jù)”的舉證或說明義務(wù)。
不能以起訴人對具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)描述中的主觀判斷，影響對“有具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)”的判斷，更不能因此要求起訴人在起訴時(shí)即提交被訴行為違法的事實(shí)根據(jù)。遂裁定本案進(jìn)入實(shí)體審理。
【典型意義】本案明確了行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)“有具體訴訟請求和事實(shí)根據(jù)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為只要起訴人的訴請能夠使人民法院判斷其指向了一個(gè)特定的行政行為，就應(yīng)當(dāng)視為“有具體的訴訟請求”，而不能在起訴審查階段即以行政行為是否合法，代替行政行為是否明確的判斷。否則，將可能使行政訴訟的原告承擔(dān)行政行為違法的舉證責(zé)任。
該案裁判進(jìn)一步指出，一般只要起訴人在起訴時(shí)所提交的證據(jù)或所作的說明能夠表明被訴行為客觀存在，且能夠認(rèn)定該行政行為與起訴人的合法權(quán)益存在著可能性的影響，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定起訴人完成了對“有具體的事實(shí)根據(jù)”的舉證或說明義務(wù)。這對實(shí)踐中行政案件裁駁率偏高的現(xiàn)象有一定的糾正作用。
在明律師解析：除常見的起訴確認(rèn)某行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)拆行為違法外，針對可能由某行政機(jī)關(guān)實(shí)施的斷水、斷電、斷路、斷氣、斷暖、斷網(wǎng)，及打砸門窗等逼簽行為，被征收人同樣有權(quán)提起行政訴訟尋求救濟(jì)。

案例七：彭某訴某自然資源局行政處罰案
【裁判摘要】在作出行政處罰決定的過程中應(yīng)依法充分保障相對人的聽證、陳述、申辯等重要程序性權(quán)利。
【基本案情】2018年4月20日，某自然資源局對彭某于2017年2月擅自占用土地新建房屋的行為立案調(diào)查。
同年5月8日，某自然資源局向彭某送達(dá)了行政處罰告知書，并告知其依法享有陳述申辯和聽證的權(quán)利及權(quán)利行使期限為三日。
5月9日，彭某向某自然資源局郵寄了《行使陳述、申辯權(quán)利通知書》。數(shù)日后某自然資源局工作人員聯(lián)系并告知彭某其通知書內(nèi)容不規(guī)范，后彭某于5月15日上午至某自然資源局了解情況，并于當(dāng)日下午再次郵寄《聽證（陳述、申辯）申請書》。
5月24日，某自然資源局以彭某提出聽證申請超過了申請期限為由不予受理聽證申請。6月5日，某自然資源局作出處罰決定。彭某不服，提起訴訟。
【裁判理由】開發(fā)區(qū)法院一審判決撤銷某自然資源局所作處罰決定。某自然資源局不服，提出上訴。
南通中院二審認(rèn)為，在彭某郵寄的《行使陳述、申辯權(quán)利通知書》存在意思不明、表達(dá)不清的情況下，某自然資源局不能僅憑該通知書的字面意思就認(rèn)定彭某放棄了聽證權(quán)利，其有義務(wù)通知彭某予以補(bǔ)正或明確，待彭某明確后重新開始計(jì)算行使權(quán)利的期限。
彭某在明確要求后，再次郵寄《聽證（陳述、申辯）申請書》，并未超陳述、申辯及聽證期限。某自然資源局以提出聽證申請超過期限為由在未組織聽證的情況下作出處罰決定，違反法定程序。二審判決駁回上訴，維持原判。
【典型意義】行政訴訟法及司法解釋規(guī)定，對原告依法享有的聽證、陳述、申辯等重要程序性權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害的行為，不屬于行政訴訟法第七十四條第一款第二項(xiàng)規(guī)定的“程序輕微違法”情形，應(yīng)予以撤銷。
在行政執(zhí)法過程中，部分行政機(jī)關(guān)重實(shí)體、輕程序，對充分保障行政相對人陳述申辯權(quán)等程序性權(quán)利不夠重視。本案裁判明確指出行政處罰過程中聽證、陳述、申辯權(quán)利是相對人重要的程序性權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分保障相對人聽證、陳述、申辯等權(quán)利，以便作出公正、合法的裁決，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。
在相對人對行使陳述、申辯、聽證權(quán)利的表達(dá)不明確、不具體的情形下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)通知相對人予以補(bǔ)正或明確，不能僅憑其字面意思就輕易地認(rèn)定相對人放棄了聽證的權(quán)利，否則可能將會(huì)對行政行為的合法性產(chǎn)生否定性評價(jià)。
在明律師解析：本案系典型的在農(nóng)用地上建住宅行為的查處案件，由自然資源主管部門依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定進(jìn)行查處，與常見的違反城鄉(xiāng)規(guī)劃違建的查處主體、程序均有所不同。
根據(jù)《國土資源行政處罰辦法》第27條之規(guī)定，違法行為依法需要給予行政處罰的，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)制作《行政處罰告知書》，按照法律規(guī)定的方式，送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。
第28條進(jìn)一步規(guī)定，對擬給予較大數(shù)額罰款或者吊銷勘查許可證、采礦許可證等行政處罰的，國土資源主管部門應(yīng)當(dāng)制作《行政處罰聽證告知書》，按照法律規(guī)定的方式，送達(dá)當(dāng)事人。當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在收到《行政處罰聽證告知書》后三個(gè)工作日內(nèi)提出。
據(jù)此，陳述申辯和要求聽證的權(quán)利在自然資源行政處罰中是當(dāng)事人的重要程序性權(quán)利，自然資源主管部門必須依法保障其得以充分行使，否則將會(huì)面臨行政處罰決定被撤銷的法律后果。

案例八：陳某某訴某市政府房屋征收補(bǔ)償決定案
【裁判摘要】行政機(jī)關(guān)應(yīng)在評估報(bào)告作出后的“合理時(shí)間”內(nèi)作出征收補(bǔ)償決定。
【基本案情】2016年8月1日，某市政府作出房屋征收決定，對包括陳某某房屋在內(nèi)的地塊實(shí)施征收。經(jīng)協(xié)商選定評估機(jī)構(gòu)后，2017年1月26日，評估公司以2016年8月1日為估價(jià)時(shí)點(diǎn)，對陳某某作出房屋征收分戶估價(jià)報(bào)告。
因與陳某某多次協(xié)商未果，某市政府于2018年11月2日對陳某某作出房屋征收補(bǔ)償決定。陳某某不服，提起訴訟，請求撤銷房屋征收補(bǔ)償決定。
【裁判理由】南通中院認(rèn)為，本案征收補(bǔ)償決定作出時(shí)間與評估時(shí)點(diǎn)相差27個(gè)月，與評估報(bào)告作出時(shí)間相差21個(gè)月，參照《房地產(chǎn)抵押估價(jià)指導(dǎo)意見》第二十六條關(guān)于估價(jià)報(bào)告有效期從估價(jià)報(bào)告出具之日起計(jì)不得超過一年的規(guī)定精神，不能認(rèn)定評估報(bào)告和征收補(bǔ)償決定的作出是在“合理時(shí)間”之內(nèi)。考慮到案涉征收補(bǔ)償決定在實(shí)體內(nèi)容上并未侵犯陳某某的合法權(quán)益，遂以程序輕微違法為由確認(rèn)征收補(bǔ)償決定違法。
【典型意義】通過協(xié)商達(dá)成協(xié)議和作出征收補(bǔ)償決定是實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償安置的兩種基本方式，在協(xié)商不能的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)作出征收補(bǔ)償決定。
實(shí)踐中普遍存在著協(xié)商不成又不及時(shí)作出征收補(bǔ)償決定的情形，這不僅引發(fā)了評估報(bào)告適用有效期的爭議，也使得被征收人及時(shí)獲得補(bǔ)償安置的權(quán)利受到影響，更使得征收補(bǔ)償工作不能如期完成。本案裁判能夠引導(dǎo)征收機(jī)關(guān)依法及時(shí)化解行政征收爭議。
在明律師解析：房地產(chǎn)價(jià)格評估報(bào)告是作出征收補(bǔ)償決定的基本依據(jù)，兩者存在著先后的邏輯順序。而根據(jù)一般征收項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)做法，征收補(bǔ)償方案所確立的簽約期限通常在1個(gè)月到6個(gè)月不等，很少超出6個(gè)月。
而當(dāng)被征收人未在簽約期限內(nèi)簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，征收方依法就應(yīng)當(dāng)作出征收補(bǔ)償決定以落實(shí)其補(bǔ)償安置職責(zé)，而非繼續(xù)無故拖延。
本案中的情形，若補(bǔ)償決定是在涉案片區(qū)房價(jià)大幅上漲的背景下遲延作出的，則可能導(dǎo)致被征收人的補(bǔ)償利益受損。那么補(bǔ)償決定面臨的就不會(huì)僅僅是確認(rèn)違法判決，而是被依法撤銷了。

案例九：葛某訴某街道辦事處房屋搬遷協(xié)議案
【裁判摘要】欠缺意思表示一致要件的“空白協(xié)議”當(dāng)屬無效協(xié)議。
【基本案情】2016年10月，某街辦就葛某的非居房補(bǔ)償問題，承諾將按照評估公司出具的2016年評估說明支付葛某補(bǔ)償款449萬元，要求葛某在未填寫任何內(nèi)容的補(bǔ)償協(xié)議上簽字，并將葛某簽字的“空白協(xié)議”收回。
在葛某將非居房交某街辦拆除后，某街辦根據(jù)評估公司出具的2017年評估說明，對“空白協(xié)議”的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)填，其中，葛某的補(bǔ)償總額為333萬元，簽訂時(shí)間為2017年12月12日。
因某街辦向葛某發(fā)放333萬元后拒絕支付其余補(bǔ)償款，葛某遂提起行政訴訟，要求撤銷補(bǔ)償協(xié)議。訴訟中，經(jīng)法院調(diào)查，評估公司承認(rèn)，兩次評估說明均根據(jù)某街辦提出的要求出具且均未向葛某送達(dá)。
【裁判理由】南通中院二審認(rèn)為，行政協(xié)議既是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的行為，又具有和相對人平等協(xié)商的私法特征。協(xié)商一致是行政協(xié)議合法有效的前提及基礎(chǔ)，也是訂立行政協(xié)議時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的一項(xiàng)基本原則。
某街辦在2016年10月與葛某簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，未將商定的補(bǔ)償項(xiàng)目、金額寫入?yún)f(xié)議中，而是直接要求葛某在空白協(xié)議上簽字認(rèn)可，違反了補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體明確的要求，使葛某的補(bǔ)償利益處于一種懸而未定的狀態(tài)，違反協(xié)商一致的基本原則。
補(bǔ)償協(xié)議依據(jù)的2017年評估說明，是某街辦指定的評估機(jī)構(gòu)按指定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額而出具，且未向葛某送達(dá)，違反了評估機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立、客觀、公正、依法評估的原則。
2017年評估說明依法不能作為補(bǔ)償依據(jù)。故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容未經(jīng)雙方協(xié)商一致，不能體現(xiàn)葛某的真實(shí)意思表示。遂確認(rèn)補(bǔ)償協(xié)議無效。
【典型意義】隨著城市建設(shè)和土地功能的調(diào)整，行政協(xié)議大量出現(xiàn)在土地、房屋征收等領(lǐng)域。行政機(jī)關(guān)在未辦理審批手續(xù)的情況下，即通過協(xié)商補(bǔ)償?shù)姆绞竭M(jìn)行征收，這有利于提高城市建設(shè)和土地功能調(diào)整的效率，另一方面也實(shí)現(xiàn)了對房屋所有權(quán)人合理充分的補(bǔ)償，具有現(xiàn)實(shí)的合理性。
但是，行政機(jī)關(guān)在采用協(xié)商方式實(shí)施征收時(shí)，仍應(yīng)當(dāng)參照適用《中華人民共和國土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的基本規(guī)定。
因?yàn)榉课菡魇丈婕靶姓鄬θ说呢?cái)產(chǎn)權(quán)益，不能僅僅強(qiáng)調(diào)欠缺審批手續(xù)的現(xiàn)實(shí)合理性，就無視相關(guān)法律規(guī)范的基本要求，使征收活動(dòng)完全游離于現(xiàn)行法律規(guī)范之外。
行政機(jī)關(guān)要取得行政相對人的土地、房屋權(quán)利，就必須與行政相對人進(jìn)行協(xié)商并取得一致意見。依法行政和誠實(shí)守信是行政機(jī)關(guān)在與行政相對人簽訂行政協(xié)議時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則。
在明拆遷律師解析：這起案件中牽涉的重點(diǎn)問題很多，至少以下4點(diǎn)值得廣大被征收人重視
其一，涉案項(xiàng)目并未辦理審批手續(xù)，而是一種“協(xié)商征收”。這種涉嫌實(shí)質(zhì)上的“未批先征”的變通做法因其以尊重被征收人意愿，無強(qiáng)制性為存在理由而在司法實(shí)踐中得到了許多法院的認(rèn)可。
被征收人需要特別注意的是，既然行政機(jī)關(guān)系在無征收決定合法作出的前提下逕行與被征收人協(xié)商確定補(bǔ)償數(shù)額，那么就不能坑人。本案中的情形，涉案街道辦可謂誠信盡失，也令其整個(gè)征收行為陷入了無法律依據(jù)的尷尬境地。
其二，“空白協(xié)議”是真的存在，而非被征收人群體虛構(gòu)的。本案的這種情形下，這路協(xié)議打死也不能簽。
其三，簽完字不給協(xié)議原件，同樣是真實(shí)存在的，不是瞎編的，所以一定不能答應(yīng)，起碼得進(jìn)行拍照、錄音以留存簽約的證據(jù)。
其四，涉案評估公司出具的所謂“評估說明”究竟是不是合法有效的房地產(chǎn)價(jià)格評估報(bào)告，疑問重大。街道辦與評估公司“私下操作”且未將其依法送達(dá)給被征收人的做法導(dǎo)致了評估說明的無效。