導(dǎo)讀：所謂“四荒地”，是指不宜采取家庭承包方式承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。原則上，“四荒地”應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但國家鼓勵發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)，并在相關(guān)建設(shè)用地的使用上給予政策支持。那么，“四荒地”究竟能夠怎樣利用？是否可以用于建造房屋呢？本文，在明拆遷律師為大家解析這一在農(nóng)村并不鮮見的問題。

【荒溝之蛻變】

張先生雖然是農(nóng)村人，但頗具經(jīng)濟頭腦。早在上個世紀九十年代，他就注意到村外馬路旁的一片荒溝頗具開發(fā)潛力，便向村里申請承包了那邊荒溝。

由于荒溝在當(dāng)時幾乎毫無用處，村里毫不猶豫就承包給了他，承包合同期限是三十年。承包后，張先生先是將荒溝填平，蓋起了簡易房用于出租，后來又升級為鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)的兩層樓房。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，所在村莊由于交通便利，經(jīng)濟發(fā)展較快，當(dāng)時的荒溝所在地已基本成了經(jīng)濟中心區(qū)。

此時，村鎮(zhèn)也開始進行各種整治，拆違拆危、道路拓寬等。這種情況下，有人說張先生所建的房屋為違建，這引起了他的不安，找到我們希望獲得法律上的幫助。

張先生所面臨的問題涉及“四荒地”，我們需要對相關(guān)規(guī)定作一下了解。

【“四荒地”之基本用途】

所謂“四荒地”，是指不宜采取家庭承包方式承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。農(nóng)村的“四荒地”大部分屬于農(nóng)民集體所有，也有部分屬于國家所有。

《農(nóng)村土地承包法》第3條規(guī)定，農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。

該法第11條還規(guī)定，未經(jīng)依法批準不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。

2019年新修訂的《土地管理法》第13條規(guī)定，農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式承包。

不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。

從上述法律規(guī)定可以看出，盡管農(nóng)村的“四荒地”相對來說屬于非優(yōu)質(zhì)土地，長期未得到利用，但它的基本用途仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而不能隨便用于非農(nóng)建設(shè)。

【“四荒地”之開發(fā)鼓勵】

“四荒地”既然最大的特點就是“荒”，說明它可能不太適宜單純發(fā)展農(nóng)業(yè)。而法律又規(guī)定其只能承包用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，這樣就會導(dǎo)致“四荒地”難以對外承包，從而不利于土地資源的充分利用，也就無法促進當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。于是，國家也在不斷積極探索“四荒地”的發(fā)展出路。

1999年12月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源工作的通知》提出，治理開發(fā)農(nóng)村集體所有的“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”是提高植被覆蓋率，防治水土流失和土地荒漠化，改善生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略措施。

2015年8月，農(nóng)業(yè)部等11部門下發(fā)了《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，鼓勵使用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標(biāo)給予傾斜。

2015年11月，國土資源部等三部門下發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，也鼓勵使用“四荒地”從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)，并且優(yōu)先安排新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。

根據(jù)以上規(guī)定，國家鼓勵在利用“四荒地”進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時，積極發(fā)展休閑旅游農(nóng)業(yè)。

【“四荒地”之主要特征】

根據(jù)法律法規(guī)及相關(guān)政策，“四荒地”及其承包有如下特征：

1. 承包方式

可以通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進行承包；還可以將土地經(jīng)營權(quán)折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后，再實行承包經(jīng)營或者股份合作經(jīng)營。

2. 承包主體

承包方不受區(qū)域、戶籍、單位和個人的限制。在同等條件下，當(dāng)?shù)乇炯w經(jīng)濟組織成員有權(quán)優(yōu)先承包。

3. 土地確權(quán)

（1）開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定開發(fā)單位或者個人長期使用。

（2）對于農(nóng)村集體所有的“四荒地”，應(yīng)簽訂完備的承包合同并取得土地承包經(jīng)營權(quán)證。建議大家不要私自開墾，避免投入了大量的時間、精力和金錢后得不到應(yīng)有的回報。

4. 承包年限

開發(fā)“四荒地”往往需要較大的人力物力財力的投入，為保障承包方的投資權(quán)益，“四荒地”承包期可長達50年。

5. 綜合開發(fā)

“四荒地”原則上用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時國家鼓勵開發(fā)休閑旅游項目，但如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，這需要在法律政策的框架之內(nèi)，與土地發(fā)包方進行充分協(xié)商，確定開發(fā)方案。

【“四荒地”之房屋建設(shè)】

根據(jù)上述分析，張先生所面臨的問題也就比較清晰了?！八幕牡亍彪m然是未利用地，但它并非集體建設(shè)用地，如果進行房屋建設(shè)仍需要取得相應(yīng)的批準。

否則，根據(jù)2008年1月1日開始施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條的規(guī)定，在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

但像張先生這種情況，荒地承包和房屋建設(shè)早于相關(guān)規(guī)定的出臺，雖然房屋屬于非農(nóng)建設(shè)，但也為村集體創(chuàng)造了收入，并不宜將其所建房屋直接認定為違法建設(shè)。

但如果將來所建房屋需要進行擴建、翻建，則須得到相應(yīng)的批準。進一步來講，如果張先生能夠因地制宜，利用所建房屋發(fā)展休閑旅游農(nóng)業(yè)，則更能符合法律的規(guī)定及政策的導(dǎo)向。