導(dǎo)讀：村民委員會是根據(jù)《憲法》《村民委員會組織法》設(shè)立的基層群眾性自治組織。關(guān)于其是否可以成為行政訴訟中的被告，受行政訴訟相關(guān)法律的調(diào)整，這一問題一直存在爭議。最高人民法院于2018年2月6日發(fā)布的《關(guān)于適用<行政訴訟法>的解釋》第二十四條明確規(guī)定：“當事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告……”
目前，該條規(guī)定成為村民委員會成為行政訴訟被告的主要依據(jù)，實踐中也在由最初的頗具爭議漸漸發(fā)展為可以受理、審查、作出裁判。那么，究竟哪些情形下可以以村民委員會或者居民委員會為被告提起行政訴訟呢？本文將結(jié)合司法實踐中進行分析。
一、村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責的行為，依法可以以村民委員會作被告提起行政訴訟。
村民委員會不是一級政府機關(guān)，但是基于便利、對鄉(xiāng)土風俗的熟悉，村民委員會常常會被賦予一定的職責，對村內(nèi)村民實施一定的管理。
在此情況下，村民委員會與村民之間并不是一種平等主體間的民事法律關(guān)系，而是一種管理與被管理的行政關(guān)系。
該行為一般會被認定為準行政行為，可以成為行政訴訟的標的。并且，其中值得注意的是，村民委員會是以其自己名義實施的行政管理行為，如果具體的行為是村民委員會實施的，但是以其他行政機關(guān)的名義實施，此種情況下不以村民委員會為被告。
一般認為村民委員會實施的下列行政管理行為可以使其成為行政訴訟案件的被告：
鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等有關(guān)費用的收繳；
本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；
從村集體經(jīng)濟所得收益的使用；
本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設(shè)承包方案；
土地承包經(jīng)營方案；
村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案；
宅基地的使用方案；
征地補償費的使用、分配方案；
以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)；
國家計劃生育政策的落實方案；
政府撥付和接受社會捐贈的救災(zāi)救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況；
村民委員會協(xié)助人民政府開展工作的情況；
村民戶籍關(guān)系的變更……
大家不難發(fā)現(xiàn)，主要的依據(jù)來自于《村民委員會組織法》的明文規(guī)定。
二、當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關(guān)為被告。
如果村民委員會實際接受行政機關(guān)委托實施了行政行為，則不應(yīng)當認定為準行政行為或者村民自治行為，而是應(yīng)當認定為有法定職權(quán)的行政機關(guān)實施的行政行為，以該行政機關(guān)為行政訴訟的被告。
實際中，行政機關(guān)有書面委托村民委員會實施具體行政行為的情況，這種認定存在委托關(guān)系事實比較清楚；
但是如果行政機關(guān)沒有出具委托村民委員會的書面文件時，如何認定委托關(guān)系成立需要結(jié)合事實和法律規(guī)定。
如果行政機關(guān)在具體行政行為中發(fā)揮的作用已經(jīng)超出《村民委員會組織法》所規(guī)定的指導(dǎo)、支持和幫助，而是實際主導(dǎo)、組織和控制，村民委員會的行為也超出了《村民委員會組織法》對村民委員會自我管理、自我教育、自我服務(wù)的法律定位，那么該行為不屬于村民自治行為，而是認為實際上是行政機關(guān)實施的行政行為。
對于這種情形，最高人民法院在（2019）最高法行申3801號行政裁定書中給出了清晰的闡釋：
在現(xiàn)行土地和房屋征收補償法律法規(guī)框架內(nèi)，基于“舊城改造”“村改居”或者“新城鎮(zhèn)建設(shè)”等實際需要，村民會議或者村民代表會議可以在符合上位法規(guī)定前提下，通過村民自治方式?jīng)Q定建設(shè)項目和補償事項，并可通過簽訂協(xié)議等方式解決補償安置問題；
但在未經(jīng)協(xié)商一致情況下村民委員會等自治組織即單方采取強制拆除等方式則涉嫌違法?！缎姓娭品ā贰锻恋毓芾矸ā贰秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》等法律法規(guī)，對強制搬遷合法房屋的步驟、程序和方式有具體明確的規(guī)定，并未規(guī)定村民委員會等自治組織有權(quán)實施強制搬遷和強制拆除……
故此，在這起由村委會作為拆遷人“主導(dǎo)”的農(nóng)村拆遷項目中，“強拆”行為的實施主體被認定為開發(fā)區(qū)管委會及鎮(zhèn)政府，而不是由村委會“背鍋”。
而如果既不存在書面委托文件，亦不存在前述行政機關(guān)實際主導(dǎo)、組織和控制的情形，一般應(yīng)當以村民委員會為被告提起訴訟。
在明律師事務(wù)所的黃艷律師團隊要提示廣大農(nóng)民朋友的是，在面臨以村委會為主導(dǎo)力量的騰退、舊村改造、合村并點等協(xié)議搬遷項目時，是否起訴村委會，怎樣起訴村委會都是要根據(jù)具體個案的案情由專業(yè)律師加以研判的，不宜由村民根據(jù)粗淺的經(jīng)驗、教條和最高法的裁判來直接嘗試操作，否則將極可能遭遇立案難、被“踢皮球”等情形，耽擱維護權(quán)利的寶貴時間。及時咨詢專業(yè)拆遷律師，在律師指導(dǎo)下通過申請政府信息公開、提起土地違法查處等途徑全面掌握涉案項目性質(zhì)、背景，才能更好的幫助我們選擇下一步的救濟路徑，從而更快的獲取滿意的補償安置結(jié)果。
