導(dǎo)讀：近日來，一些地方大規(guī)模實施的“合村并居”工程受到了全國各地的廣泛關(guān)注，廣大農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)在“合村并居”推進過程中如何有效保護成為了人們討論的重點。在明律師始終認為，保護當?shù)剞r(nóng)民權(quán)益的起點，應(yīng)是要保證“合村并居”項目的審批實施程序符合現(xiàn)有的政策與規(guī)定，相關(guān)的規(guī)范性文件的及時調(diào)整、規(guī)制必不可少。本文，在明律師就為大家梳理這類“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”項目所應(yīng)具備的材料。
一、土地權(quán)屬和利用現(xiàn)狀、人口和居住情況、群眾意愿摸底調(diào)查情況材料
《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》第七條要求：“掛鉤試點市、縣應(yīng)當開展專項調(diào)查，查清試點地區(qū)土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬、等級，分析試點地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾潛力和城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求，了解當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件和建新拆舊意愿?！?/p>
《國務(wù)院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》第十四項指出：“各地區(qū)開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治，要按照確權(quán)在先的要求，對土地利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況進行調(diào)查、核實，做到地類和面積準確，界址和權(quán)屬清楚?！?/p>
農(nóng)村集體土地利用現(xiàn)狀、權(quán)屬、等級調(diào)查是維護農(nóng)民利益的前提和基礎(chǔ)，是農(nóng)民賴以獲得生產(chǎn)生活資料，實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民富足、農(nóng)業(yè)興旺重要的依據(jù)。
人口和居住情況、群眾意愿摸底調(diào)查，是決定項目規(guī)模，了解民眾意愿，保障民眾知情權(quán)、參與權(quán)、受益權(quán)的基礎(chǔ)性工作。不進行群眾意愿的預(yù)先調(diào)查，維護農(nóng)民合法利益就極易演變?yōu)樾问街髁x的口號。
如果地方政府在項目實施過程中未進行過當?shù)赝恋貦?quán)屬與人民群眾建新拆舊意愿的摸底調(diào)查，就是嚴重違反“增減掛鉤”的程序性要求，損害了廣大農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、受益權(quán)。
二、土地權(quán)屬調(diào)整方案
“合村并居”往往會伴隨著集體土地的大規(guī)模權(quán)屬變動，這個變動過程可能對當事人的權(quán)利造成極大影響，因此需要土地權(quán)屬調(diào)整方案來保障農(nóng)民群眾的權(quán)利，只有權(quán)益人認可后政府才可以批準實施。
國務(wù)院的相關(guān)政策文件強調(diào)：“對土地互換的，要引導(dǎo)相關(guān)權(quán)利人本著互利互惠的原則，平等協(xié)商解決。有爭議的要依法做好調(diào)處工作。對權(quán)屬有爭議又調(diào)處不成的，不得開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治。
山東省明確規(guī)定：“凡涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬調(diào)整和利益分配的，項目所在地要編制土地權(quán)屬調(diào)整方案，取得相關(guān)權(quán)益人認可后，經(jīng)縣級人民政府批準實施，做到產(chǎn)權(quán)清晰、界址清楚、面積準確?！?/p>
河南同樣將項目區(qū)土地權(quán)屬調(diào)整方案作為項目實施規(guī)劃的重點部分加以強調(diào)。
三、項目專項規(guī)劃與規(guī)劃批復(fù)的公告文件
公告“合村并居”項目的相關(guān)規(guī)劃、批復(fù)、決定與材料，是保護農(nóng)民知情權(quán)的第一步，項目規(guī)劃中記載的內(nèi)容與農(nóng)民的利益密切相關(guān)，因此行政機關(guān)應(yīng)該出具公告文件使得農(nóng)民群眾知曉項目內(nèi)容與規(guī)劃。
國務(wù)院規(guī)定：“各地要在全面清查、糾正整改的基礎(chǔ)上，將增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治涉及的建設(shè)用地調(diào)整等工作基本情況，主要包括項目區(qū)名稱位置、規(guī)模范圍、農(nóng)民安置、收益分配等，在當?shù)孛襟w上予以公示，接受社會監(jiān)督?！?/p>
山東省強調(diào)項目規(guī)劃、住宅設(shè)計、農(nóng)田整理方案等涉及群眾利益的問題，必須進行公告、公示、聽證、論證。
四、實施規(guī)劃
原國土資源部在《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》第九條中規(guī)定：“掛鉤試點縣（區(qū)、市）應(yīng)依據(jù)專項調(diào)查和掛鉤試點專項規(guī)劃，編制項目區(qū)實施規(guī)劃，統(tǒng)籌確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地撤并的規(guī)模、范圍和布局，合理安排建新區(qū)城鎮(zhèn)村建設(shè)用地的比例，優(yōu)先保證被拆遷農(nóng)民安置和農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)用地，并為當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展預(yù)留空間?！?/p>
實施規(guī)劃會詳盡規(guī)定“合村并居”項目的時間空間規(guī)劃與項目推進流程，涉及到項目區(qū)基本情況、土地平衡情況、拆舊區(qū)安排情況、建新區(qū)建設(shè)項目情況、項目區(qū)規(guī)劃方案、項目區(qū)工作計劃等多個方面。
項目實施方案的法律編制要求詳盡具體，其中多種內(nèi)容直接關(guān)系到農(nóng)村集體的利益，是農(nóng)民群眾審查項目合法性，維護自身權(quán)益的重要依據(jù)。
在實施規(guī)劃中，有幾個需要重點關(guān)注的文件、材料。
（1）復(fù)墾協(xié)議
農(nóng)村“合村并居”項目目的在于調(diào)整土地用途，集約農(nóng)村土地，實現(xiàn)土地平衡，釋放土地利用空間。
國務(wù)院規(guī)定：“整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地?！币虼藦?fù)墾協(xié)議同樣是項目中不能省略的重要程序性文件。
（2）安置補償方案
安置補償方案是關(guān)乎村民核心利益的最重要的文件，應(yīng)該高度重視，對其內(nèi)容進行仔細審查。農(nóng)民群眾應(yīng)該最主要關(guān)注方案中最核心的內(nèi)容：
首先，安置補償方案的補償標準是否合理。補償標準應(yīng)該充分考慮所在區(qū)位、土地房屋性質(zhì)、建房成本等多方面因素，核心是做到補償后群眾的生活標準不會降低，居住條件有改善；
其次，安置補償方案不應(yīng)公告進行大面積的整村拆除，否則就是違反了政策規(guī)定“大拆大建”；
再次，安置補償方案中的村民安置方案應(yīng)該合法合規(guī)，對新居建設(shè)農(nóng)民應(yīng)有多種建房選擇權(quán)，不得強制農(nóng)民入住高樓。
最后，安置補償方案應(yīng)該遵循國家規(guī)定的“先安置、再拆遷”原則，方案應(yīng)明確在安置方案落實，安置房屋建成，安置款項派發(fā)完畢之后方可進行拆遷工作，而不得在方案中違規(guī)告知先拆遷后安置，損害農(nóng)民利益。
五、“拆舊建新與補償安置方案”的征求意見、聽證材料和公示材料
對于農(nóng)民群眾意愿的尊重是“合村并居”類項目的重中之重。國務(wù)院與山東、河南等省均在相關(guān)政策文件中反復(fù)強調(diào)應(yīng)通過公告、聽證、論證等方法充分尊重農(nóng)民意愿。
首先，相關(guān)方案必須進行全村公告公示，這是對村民知情權(quán)最基礎(chǔ)的保護，也是尊重農(nóng)民意愿最基本的要求。
其次，行政機關(guān)應(yīng)按《自然資源聽證規(guī)定》的法定程序?qū)τ谙嚓P(guān)方案組織聽證，初步聽取集體組織與村民的意見。
再次，按照《村民委員會組織法》第二十二、二十四條的規(guī)定，只有存在有效的村民會議決議，即在本村十八周歲以上村民過半數(shù)，或本村三分之二以上戶的代表參加的村民會議中，同意搬遷的人數(shù)超過到會人數(shù)的50%，才算基本尊重了村民的意愿。
另外值得一提的是，6月17日，山東省自然資源廳黨組書記、廳長李琥承諾“村民同意率必須達到95%以上才能實施，不搞強迫命令‘一刀切’，不能增加農(nóng)民負擔?！?/p>
這無疑是對村民意愿的最大保護，村民也可以據(jù)此要求行政機關(guān)出示群眾同意率證明（村民達95%以上同意率并按手?。駝t有權(quán)拒絕搬遷。
“合村并居”項目雖不適用《土地管理法》關(guān)于集體土地征收的相關(guān)規(guī)定，但保障農(nóng)民生活標準不降低、尊重農(nóng)民意愿的根本原則是不可動搖的。
在明拆遷律師提醒廣大農(nóng)民群眾，如果您認為項目的實施損害了您的合法權(quán)益，便可以通過審查項目的程序是否合法、材料是否完備的方式，判斷自己的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)是否被非法剝奪。必要時要及時咨詢專業(yè)律師尋求法律幫助，在弄清情況前避免盲目簽字搬遷。
最后，我們?yōu)榇蠹艺浨笆鰢鴦?wù)院《通知》中的一段表述：
嚴禁盲目大拆大建和強迫農(nóng)民住高樓。要與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進。
涉及農(nóng)村拆遷安置的新居建設(shè)，要為農(nóng)民提供多種建房選擇，保持農(nóng)村特色和風貌，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統(tǒng)建筑。
要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實際承受能力，防止不顧條件盲目推進、大拆大建。嚴禁在農(nóng)村地區(qū)盲目建高樓、強迫農(nóng)民住高樓。
