導(dǎo)讀：在形形色色的征地拆遷實(shí)踐中，農(nóng)民朋友總能遇到各種土地使用權(quán)被收回的情形。近階段新流行起了一種方式：先由村委會(huì)作出收回集體土地使用權(quán)的通知、決定，再由區(qū)縣級(jí)人民政府批復(fù)同意，最后由村委會(huì)組織實(shí)施強(qiáng)制收回。這種動(dòng)用行政大權(quán)直截了當(dāng)收回宅基地的方式，是否直接令村民喪失了自己的宅基地？奶酪被動(dòng)之后，村民又該如何捍衛(wèi)自身權(quán)益？是否可以針對(duì)作出批復(fù)的政府提起行政訴訟呢？本文，在明律師事務(wù)所的黃艷律師團(tuán)隊(duì)一抖拙見(jiàn)，和大家一起探討這一問(wèn)題。
“批復(fù)”的內(nèi)容與意義
現(xiàn)階段“收回宅基地”一般分三步走：
①村委會(huì)根據(jù)《土地管理法》第六十六條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，即以鄉(xiāng)（村）公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地為由，決定從村民手中收回宅基地使用權(quán)；
②村委會(huì)按申報(bào)審批宅基地流程，就收回宅基地事宜上報(bào)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（或街道）；
③鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（或街道）向原批準(zhǔn)宅基地的區(qū)縣級(jí)政府進(jìn)一步請(qǐng)示，后者就是否同意作出批示。
如果區(qū)縣級(jí)政府批復(fù)同意收回，那么村委會(huì)收回宅基地之路便暢通無(wú)阻，進(jìn)而下達(dá)收回集體土地使用權(quán)決定書(shū)、通知書(shū)給村民。
“批復(fù)”的可訴性之爭(zhēng)
上述這類批復(fù)在全國(guó)多地都有發(fā)生，也逐漸成為司法實(shí)踐中的一團(tuán)疑云：這批復(fù)，看似是對(duì)村委會(huì)的決議、計(jì)劃作出的一個(gè)答復(fù)，或是對(duì)下級(jí)人民政府請(qǐng)示作出的一個(gè)意見(jiàn)，并沒(méi)有直接針對(duì)村民。
但其結(jié)果，卻又是吹動(dòng)村委會(huì)收回決定書(shū)到具體村民手中的東風(fēng)，實(shí)實(shí)在在動(dòng)搖了村民宅基地權(quán)利的穩(wěn)定性。
當(dāng)村民起訴區(qū)縣人民政府作出的這類批復(fù)時(shí)，人民法院如何評(píng)價(jià)批復(fù)的可訴性呢？實(shí)踐中存在兩種截然不同的裁判觀點(diǎn)，這里分述如下：
觀點(diǎn)一：“批復(fù)”行為屬于行政訴訟受案范圍，可訴。
“洛陽(yáng)市老城區(qū)人民政府與申香土地使用權(quán)糾紛一案行政判決書(shū)”【案號(hào)：（2015）豫法行終字第00141號(hào)】中，老城區(qū)政府作出老城政文（2013）68號(hào)《老城區(qū)人民政府關(guān)于收回苗北村申香集體土地使用權(quán)的批復(fù)》，同意邙山辦事處及洛陽(yáng)市老城區(qū)苗北村村民委員會(huì)提出收回申香集體土地使用權(quán)的事項(xiàng)，并限定申香自收到通知的三日內(nèi)完成搬遷。
洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院認(rèn)為，前述批復(fù)雖然是老城區(qū)政府對(duì)邙山辦事處請(qǐng)示所作出的批復(fù)，但該批復(fù)直接對(duì)申香的土地使用權(quán)及房屋作出處理，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。
依照《行政訴訟法》第二條關(guān)于“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，申香有權(quán)就該批復(fù)提起行政訴訟。
同樣對(duì)老百姓訴權(quán)持肯定觀點(diǎn)的判例代表還有“鄧文超與洛陽(yáng)市澗西區(qū)人民政府資源行政管理土地行政管理”一案一審、二審行政判決書(shū)【案號(hào)：（2016）豫行終727號(hào)】、“張永生與保山市隆陽(yáng)區(qū)人民政府資源行政管理土地行政管理（土地）”一案一審行政判決書(shū)【案號(hào)：（2018）云05行初13號(hào)】。
觀點(diǎn)二：“批復(fù)”系內(nèi)部行政行為，不可訴。
“曹某與晉中市榆次區(qū)人民政府收回集體土地使用權(quán)行政審批”一案一審行政裁定書(shū)【案號(hào)：（2018）晉11行初66號(hào)】中，榆次區(qū)政府針對(duì)郭家堡鄉(xiāng)人民政府呈報(bào)的請(qǐng)示作出榆政發(fā)〔2017〕60號(hào)批復(fù)，同意收回集體土地使用權(quán)。
呂梁市中級(jí)人民法院認(rèn)為，批復(fù)的對(duì)象是鄉(xiāng)政府，批復(fù)的效力僅及于行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部請(qǐng)示，形式上沒(méi)有產(chǎn)生影響原告權(quán)利義務(wù)的外部效力，因此不屬于可訴行政行為。
類似地，“范世光與太原市小店區(qū)人民政府行政批準(zhǔn)”一案一審行政裁定書(shū)【案號(hào)：（2019）晉03行初239號(hào)】中，陽(yáng)泉市中級(jí)人民法院也認(rèn)為批復(fù)行為不可訴——被訴批準(zhǔn)行為是太原市小店區(qū)人民政府根據(jù)黃陵街道辦事處黃陵社區(qū)的內(nèi)部請(qǐng)示所作的，該批準(zhǔn)行為不針對(duì)外部相對(duì)人，不向相對(duì)人送達(dá)，其法律效果僅局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，屬于不具有強(qiáng)制執(zhí)行力的指導(dǎo)性行為，不產(chǎn)生外部法律效力。
筆者之見(jiàn)：批復(fù)具備內(nèi)部行為外部化特征，影響村民權(quán)利義務(wù)，系可訴行政行為
從以上兩類觀點(diǎn)來(lái)看，承認(rèn)可訴性的在于抓住了批復(fù)影響村民權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)核心，否認(rèn)可訴性的則注重批復(fù)的內(nèi)部行政行為“外觀”。
筆者認(rèn)為，區(qū)縣人民政府的“批復(fù)”文件雖然是對(duì)下級(jí)人民政府請(qǐng)示作出的批復(fù)，但村委會(huì)直接根據(jù)批復(fù)對(duì)村民作出“收回集體土地使用權(quán)決定書(shū)（通知書(shū)）”，對(duì)村民的權(quán)利義務(wù)直接產(chǎn)生影響，已經(jīng)將內(nèi)部行政行為外部化，屬于內(nèi)部行政行為不可訴的例外情形。
當(dāng)村委會(huì)“收回集體土地使用權(quán)決定書(shū)（通知書(shū)）”送達(dá)給村民時(shí)，批復(fù)即完成了外部化的最后步驟，相對(duì)人的救濟(jì)期限開(kāi)始起算。被收回宅基地的村民可以對(duì)“批復(fù)”文件提起訴訟，人民法院亦應(yīng)當(dāng)作為行政案件予以受理。
在明拆遷律師最后要提醒農(nóng)民朋友的是，“收回宅基地”的應(yīng)對(duì)思路并非只有訴“批復(fù)”這一種，針對(duì)村委會(huì)的決議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的查處監(jiān)督不作為等均有提起程序的可能性。大家要在專業(yè)律師的指導(dǎo)下根據(jù)個(gè)案情況謹(jǐn)慎選擇具體的途徑，不可盲目照搬看上去很相似的案件的操作思路，避免給自己的案件留下遺憾。
