導讀：目前，我國城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)國有土地使用權的取得包括出讓和劃撥兩種方式，相應地可分為出讓土地使用權和劃撥土地使用權。那么，通過劃撥方式取得國有土地使用權的，被收回時能獲得土地使用權價值的補償嗎？政府能否無償收回劃撥用地使用權？其上建造的房屋等建筑物又能否獲取補償呢？本文，北京在明律師事務所的陳麗芳律師團隊將為大家淺析這一問題。

根據(jù)《土地管理法》第五十八條第（一）項的規(guī)定，為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的，由有關人民政府自然資源主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。

基于前述情形收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。

而《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十七條第二款卻規(guī)定，市、縣人民政府根據(jù)城市建設發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，可以無償收回劃撥用地使用權。

在實踐中，對于國有土地使用權補償費是否需要支付這一問題存在較大爭議，成為了很多土地使用者重點關心與咨詢的問題。

一、法律優(yōu)先適用

《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》系國務院制定的行政法規(guī)，而《土地管理法》系全國人民代表大會制定的法律，根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，應優(yōu)先適用《土地管理法》第五十八條的相關規(guī)定，應當給予土地使用權人適當補償。

二、收回劃撥土地使用權應獲得的補償

1. 土地使用權補償費

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條的規(guī)定，劃撥土地的取得有兩種方式，一種需要使用者繳納補償、安置等費用；另一種無償取得使用。

對于繳納了補償、安置等費用的方式取得土地使用權的使用權人，其取得土地付出了一定經(jīng)濟成本，盡管未支付相關的土地出讓金，其取得土地使用權仍然是有償?shù)摹?/p>

根據(jù)《土地管理法》第五十八條規(guī)定，“適當補償”應包含土地使用權的補償，因即使是出于城市發(fā)展等公共利益的需要收回劃撥土地使用權，但土地使用權人在該劃撥土地上花費了巨大的成本，投入了很多財力，因有關部門的收回行為而產(chǎn)生巨大的損失。

基于政府的公信力和誠信政府的角度，本著當事人信賴利益的保護原則，土地使用權人有權獲得土地使用權補償費。

2.地上建筑物和其他附著物補償

無論是通過繳納補償、安置等費用還是無償取得的劃撥土地使用權，只要土地使用權人在劃撥土地上合法建設了房屋、附屬物等，有關部門收回劃撥土地使用權時，都應當按照收回土地時同片區(qū)、同類房屋的價值評估后給予補償。

三、最高人民法院司法裁判要旨

（2017）最高法行申1342號《行政裁定書》中，對何為前述“適當補償”的問題進行了較為全面的闡述。此后的相關案件裁判中均遵循了其裁判觀點：

根據(jù)前述《土地管理法》第五十八條和《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條的規(guī)定，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用權，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應的補償。

根據(jù)《中共中央 國務院關于完善產(chǎn)權保護制度依法保護產(chǎn)權的意見》第八條規(guī)定，財產(chǎn)征收征用應遵循及時合理補償原則，給予被征收征用者公平合理補償。

結合我國土地和城市房地產(chǎn)管理法律法規(guī)規(guī)定以及國家依法保護產(chǎn)權政策，對于上述“給予適當補償”，不宜單純以法條規(guī)定的文意為限，不能靜止、孤立、機械地解釋為以受讓土地價格為基礎給予相應補償，而宜作統(tǒng)一的法律解釋。

即行政主體因公共利益需要收回國有土地使用權的，收回的土地使用權以出讓方式供應的，應當根據(jù)土地面積、剩余土地使用年期、原批準用途、土地開發(fā)利用程度、城市規(guī)劃限制等，參照市場地價水平經(jīng)專業(yè)評估后予以補償；

收回的土地使用權以劃撥方式供應的，參照評估的劃撥土地使用權價格，核定土地使用者應有權益后予以補償；

確定補償標準的基準日，原則上應當以行政主體作出收回決定的日期或者以收回土地事宜向社會公告的日期為準。

最高人民法院在（2020）最高法行再100號《行政裁定書》中進一步指出，《土地管理法》第五十八條第二款規(guī)定的對土地使用權人應當給予的適當補償，不能理解為僅補償土地出讓金、前期投入及相應利息，而宜考慮收回土地原因及土地的具體用途、原土地使用權剩余開發(fā)年限、土地使用權人的過錯情況與實際投入等多重因素，參考收回土地時案涉土地類似房地產(chǎn)的市場價格，并確保補償金額不低于土地使用權人取得土地的成本的情況下，綜合確定公平合理的補償金額。

簡言之，僅考慮受讓、取得土地的價格、成本并據(jù)此計算“適當補償”的理解是不正確的。國有土地使用權人若遇到此類補償糾紛，還是要及時咨詢專業(yè)拆遷補償律師，根據(jù)個案情況的不同爭取更加公平、合理的“適當補償”。