“收回”和“征收”是截然不同的法律行為，前者是指不動產(chǎn)的所有權(quán)人將其使用權(quán)收回，后者則是指國家將集體、公民個人的合法財產(chǎn)收歸國有，二者的相通之處在于都要給予權(quán)利人公平、合理的補償。

那么村集體所有的上萬畝湖區(qū)水面，市政府能不能以一紙《關(guān)于收回xx湖等水域使用權(quán)的通知》強行收回，并要求村委會解除與承包租賃方某公司簽訂的合同呢？日前，北京在明律師事務(wù)所的馬麗芬、張偉律師代理的江西省xx市一水產(chǎn)開發(fā)有限公司的案件中，就遇到了這樣的問題。

本案的前情在《千萬級湖區(qū)項目收回只補償200萬？被抓也要救濟權(quán)利！》一文中已詳細(xì)提及，這里不再贅述。簡言之，就是水產(chǎn)公司承保租賃了10多年的上萬畝湖區(qū)水面因當(dāng)?shù)匾恪吧鷳B(tài)養(yǎng)殖”而被市政府下令“收回”，水產(chǎn)公司因認(rèn)為補償嚴(yán)重縮水而被迫依法救濟權(quán)利。

那么養(yǎng)殖得好好的一大片水域，市政府究竟能不能說收回就收回呢？其“收回通知”到底有沒有明確的職權(quán)依據(jù)呢？

要點一：1.8萬畝湖面到底歸誰所有？

我們首先要弄清涉案湖面的水域究竟歸誰所有?！睹穹ǖ洹返?50條規(guī)定，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但是法律規(guī)定屬于集體所有的除外。

第260條進一步規(guī)定，集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)包括法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂……

據(jù)此可知，涉案湖面要么歸國家所有，要么歸農(nóng)民集體所有，這種情形和被征地農(nóng)民所熟悉的土地是相通的。

那么本案中這1.8萬畝湖面到底歸哪一方所有呢？從本案的案件事實中看，當(dāng)?shù)卮迕袷冀K認(rèn)為涉案水域?qū)俅寮w所有，也因此在“收回通知”作出后曾聯(lián)名向市政府辦公廳報告有關(guān)訴求，主張村集體對湖區(qū)水面的所有權(quán)。

在當(dāng)年村委會與涉案水產(chǎn)公司簽訂的《租賃經(jīng)營合同書》中，也明確表述湖面的產(chǎn)權(quán)歸甲方即村委會所有。

而在當(dāng)?shù)匦聟^(qū)管委會與村委會簽訂的《xx湖水域使用權(quán)收回分期補償協(xié)議》中也有這樣的表述：如遇國家建設(shè)需要對湖面進行征收……將按照原辦法進行補償。

由此可知，涉案湖面的確是屬于村集體所有的水域。因為如果它是國家所有的，村集體僅享有使用權(quán)，那么上述“需要征收補償”的說法就不會存在。有可能進行征收，即意味著在法律層面該湖面目前并非國有，否則國家無需征收直接規(guī)劃建設(shè)就完了。

事實上，《土地管理法》對養(yǎng)殖水面的歸屬有著更為明晰的規(guī)定，其第4條明確：土地包括農(nóng)用地，而農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括農(nóng)田水利用地和養(yǎng)殖水面。據(jù)此，涉案湖面的所有權(quán)歸屬應(yīng)當(dāng)說是不存在任何爭議的。

要點二：市政府是否有權(quán)強制收回涉案水面？

那么下一個問題就是，市政府能否依職權(quán)收回屬于村集體的湖面，并強令其解除與承包租賃方合法有效的合同呢？

筆者在這里做一個類比：收回集體土地使用權(quán)，是誰來收回？根據(jù)《土地管理法》第66條的規(guī)定，可是村集體才有權(quán)收回。原批準(zhǔn)用地的機關(guān)僅是對其收回決定作審核監(jiān)督，但實際作出收回集體土地使用權(quán)的決定的，只能是村集體或者村委會。

也就是說，誰的財產(chǎn)，誰有資格收回。國有建設(shè)用地本來就歸國家所有，所以縣級自然資源和規(guī)劃主管部門有權(quán)報經(jīng)政府批準(zhǔn)去收回；而農(nóng)村宅基地等集體建設(shè)用地則歸村集體所有，也只有村集體自己才有權(quán)決定收回。

以此類推可知，本案中市政府是無權(quán)以行政命令強制收回涉案村集體所有的湖面的使用權(quán)的。如果它要用，就只能走征收程序，而不是直接去奪人家的使用權(quán)。

《漁業(yè)法》第14條規(guī)定，國家建設(shè)征用集體所有的水域、灘涂，按照《土地管理法》有關(guān)征地的規(guī)定辦理。該法修訂于2013年，當(dāng)時的“征用”和“征收”基本上是同義詞，后來才在立法中逐漸予以剝離。

也就是說，市政府以一紙《收回通知》強令收回湖面，或涉嫌“以收回替代征收”，和明搶沒有太大的區(qū)別。

明著是為了生態(tài)環(huán)境保護，實則是對已有投資協(xié)議的粗暴撕毀，是對誠實信用原則的肆意踐踏。這背后是否早已有出錢更高的新投資方在摩拳擦掌呢？

本案中另一個不容忽視的重要事實是，除去前述1.8萬畝湖區(qū)水面，尚有3幢大樓（總面積1萬平方米左右）也被囊括在了“收回”之列，被和水面“一攬子”打包給予了2000余萬元的補償了事。

而根據(jù)此前法院主持下的調(diào)解意見和市政府會議紀(jì)要顯示，5000多萬元的補償款是不包括這3幢大樓的。顯然，若市政府?dāng)M對這3幢大樓實施“收回”，只能依法走征收程序，因為這3幢大樓肯定不是市政府自己的財產(chǎn)。

在明律師最后要提示大家的是，凡是“收回xx使用權(quán)的決定”往往容易引發(fā)各種矛盾糾紛，很容易構(gòu)成對所有權(quán)、合同約定的粗暴侵害，給權(quán)利相關(guān)方造成巨大的損失。投資者、農(nóng)民在遇到這種情形時一定不要忍氣吞聲，更不可盲目迷信某府作出的“決定、通知”是不會錯的，而是要盡早咨詢專業(yè)律師，通過政府信息公開申請等渠道將作出相關(guān)決策的材料全部調(diào)出，對其合法性予以堅決質(zhì)疑和審查。農(nóng)民、投資者的利益和財產(chǎn)，誰也無權(quán)說收回就收回！