過(guò)往十年甚至更久遠(yuǎn)一點(diǎn)，房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。而拉動(dòng)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)這駕馬車(chē)以驚人的“中國(guó)速度”奔馳的，正是不動(dòng)產(chǎn)征收。不動(dòng)產(chǎn)征收是一個(gè)廣義的概念，涵蓋集體土地征收、集體土地上房屋拆遷、國(guó)有土地上房屋征收甚至一些隱性的拆遷，如新農(nóng)村改造、綠化隔離帶房屋騰退等等。
富有中國(guó)特色的不動(dòng)產(chǎn)征收有如馬良神筆，頃刻之間就令神州大地舊貌換新顏，高樓華宇鋪遍大中華。不動(dòng)產(chǎn)征收不獨(dú)中國(guó)有，而是“世界的”。但卻唯有中國(guó)能創(chuàng)造世界征收速度之最！解析這一現(xiàn)象，筆者以為我國(guó)各級(jí)地方政府積極開(kāi)辟的“綠色通道”是關(guān)鍵的幕后推手。
●什么是“綠色通道”？
大家都知道“紅燈停，綠燈行”，那么，“綠色通道”的意思顯而易見(jiàn)，即可以“無(wú)申報(bào)”、“免檢”而直通放行。在不動(dòng)產(chǎn)征收領(lǐng)域內(nèi)，“綠色通道”并不少見(jiàn)。以下筆者將列舉兩類(lèi)常見(jiàn)的“綠色通道”：
例一：以國(guó)土部門(mén)建設(shè)用地預(yù)審意見(jiàn)替代用地批準(zhǔn)文件的“綠色通道”
2009年，北京市土地整理儲(chǔ)備中心和順義區(qū)分中心向順義區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)提交了北京市國(guó)土資源局牽頭負(fù)責(zé)的市政府?dāng)U大內(nèi)需重大項(xiàng)目綠色審批通道確認(rèn)表（由市發(fā)展改革委員會(huì)、市規(guī)劃委員會(huì)、市國(guó)土資源局、市環(huán)境保護(hù)局、市交通委員會(huì)、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、市文物局七部門(mén)蓋章審批）、市國(guó)土資源局所作京國(guó)土順預(yù)〔2009〕037號(hào)《關(guān)于順義區(qū)M15號(hào)線順西路-府前街站土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目E地塊用地預(yù)審意見(jiàn)》、國(guó)土資源局所作京國(guó)土順預(yù)〔2009〕038號(hào)《關(guān)于順義區(qū)M15號(hào)線順西路-府前街站土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目D地塊用地預(yù)審意見(jiàn)》、市規(guī)劃委員會(huì)所作2009規(guī)（順）意選字0027號(hào)規(guī)劃意見(jiàn)書(shū)及2009規(guī)（順）意選字0028號(hào)規(guī)劃意見(jiàn)書(shū)、拆遷實(shí)施方案、企業(yè)存款證明等材料申請(qǐng)辦理M15號(hào)線順西路-府前街站土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目D、E地塊《拆遷許可證》。2009年7月21日，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)向北京市土地整理儲(chǔ)備中心和順義土儲(chǔ)分中心核發(fā)了京建順拆許字〔2009〕第64號(hào)房屋拆遷許可證。
M15號(hào)線順西路-府前街站土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目D、E地塊拆遷系集體土地上房屋拆遷。北京市人民政府針對(duì)集體土地房屋拆遷制定了專(zhuān)項(xiàng)規(guī)章——《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》。依據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第九條第一項(xiàng)的規(guī)定，用地單位申請(qǐng)核發(fā)房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)向被拆遷房屋所在地的區(qū)、縣國(guó)土房管局提交用地批準(zhǔn)文件。根據(jù)京國(guó)土房管拆（2003）666號(hào)文件《〈北京市集體土地房屋拆遷管理辦法〉實(shí)施意見(jiàn)》第4條之規(guī)定，用地單位申請(qǐng)核發(fā)房屋拆遷許可證，提交的用地批準(zhǔn)文件包括：（1）屬于征地拆遷的，提交市人民政府批準(zhǔn)征用集體土地的批復(fù)；（2）屬于占地拆遷的，提交市人民政府批準(zhǔn)占用集體土地的批復(fù)或者區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)占用集體建設(shè)用地的批復(fù)。在前述項(xiàng)目中，拆遷人申報(bào)拆遷許可證的材料中并無(wú)北京市人民政府批準(zhǔn)占地的用地批準(zhǔn)文件，而只有國(guó)土部門(mén)出具的建設(shè)用地預(yù)審意見(jiàn)。那么，依據(jù)前款規(guī)定，拆遷主管部門(mén)依法不得發(fā)放拆遷許可證！
但是，順義區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)卻依據(jù)“綠色通道”——北京市國(guó)土資源局、北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)所作京建拆〔2009〕439號(hào)《關(guān)于加快辦理1000億元土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)等重大項(xiàng)目拆遷審批手續(xù)的通知》的規(guī)定，“在核發(fā)市政府確定的1000億元土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、納入綠色審批通道項(xiàng)目的拆遷許可證時(shí)，可以提交國(guó)土部門(mén)出具的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見(jiàn)，作為土地使用批準(zhǔn)文件及用地批準(zhǔn)文件，辦理拆遷手續(xù)”，作出了京建順拆許字〔2009〕第64號(hào)房屋拆遷許可證。不過(guò)，根據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，以國(guó)土部門(mén)建設(shè)用地預(yù)審意見(jiàn)替代用地批準(zhǔn)文件的“綠色通道”顯然是違法之作！
例二：未取得征地批文時(shí)以租賃形式用地的“綠色通道”
2012年，江蘇省揚(yáng)州市高郵市人民政府?dāng)M征收高郵市界首鎮(zhèn)龍祥村范圍內(nèi)集體土地約7.0097公頃，用以修建S237省道揚(yáng)州段改擴(kuò)建。因該項(xiàng)目用地未在當(dāng)年度土地利用總體規(guī)劃之內(nèi)，故以單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目上報(bào)至國(guó)務(wù)院辦理征地審批手續(xù)。時(shí)至2014年4月，國(guó)務(wù)院仍舊未予審批。但2013年，S237省道揚(yáng)州段改擴(kuò)建工程高郵段已近乎全線通車(chē)，僅剩下一段需占用某生態(tài)園土地的部分因補(bǔ)償安置事宜未協(xié)商妥當(dāng)而未修建。但2014年4月，該生態(tài)園遭到非法拆除。在生態(tài)園業(yè)主維權(quán)過(guò)程中，高郵市人民政府表示該工程確未取得征地批文，故政府設(shè)置了用地綠色通道——由道路沿途鄉(xiāng)鎮(zhèn)以租賃形式獲取土地使用權(quán)，同時(shí)，高郵市人民政府還出示了一份高郵市交通工程建設(shè)指揮部所作《關(guān)于省道237高郵段四期工程項(xiàng)目用地、拆遷工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以試圖證明前述用地方式的“合法性”。此外，據(jù)生態(tài)園業(yè)主了解，其生態(tài)園所在的龍祥村村委會(huì)與界首鎮(zhèn)人民政府簽訂了為期五年的《綠色通道用地租用協(xié)議》。
國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》第六條關(guān)于“禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”的規(guī)定要求，禁止通過(guò)“以租代征”等方式使用農(nóng)民集體所有農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，擅自擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，并規(guī)定未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)通過(guò)“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法批地行為；單位和個(gè)人擅自通過(guò)“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法占地行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。顯然，未取得征地批文時(shí)以租賃形式用地的“綠色通道”是違法的！
●為什么有“綠色通道”？
由上文所舉具體事例可知，不動(dòng)產(chǎn)征收領(lǐng)域的“綠色通道”的設(shè)立目的主要在于為征收搬遷活動(dòng)掃平障礙，提高征收、用地的效率。從客觀事實(shí)的角度而言，這種做法有一定的合理性，因?yàn)楫?dāng)法律制度體現(xiàn)出它不完善的一面時(shí)，具體的不動(dòng)產(chǎn)征收項(xiàng)目可能會(huì)受困于此，但項(xiàng)目本身又存在著來(lái)自社會(huì)層面的盡快推動(dòng)的剛需！在這種情況下，開(kāi)通綠色通道可謂是“解燃眉之急”。
結(jié)合前述兩個(gè)事例而言：2008年，北京以首府角色率先遭遇全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)不景氣的壓力。為了拉動(dòng)內(nèi)需，政府便選擇了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)——房地產(chǎn)作為支點(diǎn)，在順義、通州、大興等郊縣區(qū)大力推動(dòng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，由土儲(chǔ)出面將土地納入儲(chǔ)備再供房地產(chǎn)商進(jìn)行二級(jí)開(kāi)發(fā)。與此同時(shí)，政府設(shè)置了“綠色通道”，試圖讓土儲(chǔ)以最快的速度完成征地報(bào)批手續(xù)乃至于搬遷工作；2013年，高郵市人民政府在征地報(bào)批手續(xù)不完整而又急于通路、通車(chē)的情況下設(shè)置了“綠色通道”，試圖租賃用地破解用地合法性障礙，從而能夠堂而皇之地宣示修路的合法性！
不過(guò)，雖然“綠色通道”的產(chǎn)生是基于各式各樣的現(xiàn)實(shí)原因，甚至可以與公共利益牽扯上一定程度的關(guān)聯(lián)，但卻始終無(wú)法遮蔽其致命的缺陷——因違反法律規(guī)章的明確規(guī)定而不合法！
●“綠色通道”的可持續(xù)之道——讓合理性與合法性兼容
在法治國(guó)家，法律規(guī)章的既有規(guī)定是一切社會(huì)行為的最高準(zhǔn)確。那么，在官與民因“綠色通道”產(chǎn)生的“民告官”糾紛中，依照我國(guó)《行政訴訟法》第五十二條第一款、第五十三條第一款的規(guī)定，人民法院在審判活動(dòng)中就被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行確認(rèn)時(shí)，必須以法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)為依據(jù)，或參照部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章。那么，一旦“綠色通道”與法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章的明確規(guī)定相悖，最終依據(jù)“綠色通道”開(kāi)展的行政行為將依法被確認(rèn)為違法。換言之，“綠色通道”開(kāi)了白開(kāi)！
鑒于“綠色通道”的合理性，欲使“綠色通道”作為彌補(bǔ)法律規(guī)定不完善之漏洞的有效途徑，有關(guān)部門(mén)委實(shí)應(yīng)當(dāng)注意給“綠色通道”設(shè)置上“合法性”底線！
