導(dǎo)讀：“三舊”改造是在土地資源供需矛盾日益突出的情況下，拓展建設(shè)空間、保障發(fā)展用地的重要途徑，是推進(jìn)節(jié)約集約用地工作的重要內(nèi)容，也是改善城市面貌和人居環(huán)境，提升居民生活品質(zhì)，建設(shè)宜居現(xiàn)代城市的必然要求。這些都符合城市更新的內(nèi)涵及外延，可以說“三舊”改造是特定時(shí)期、特定區(qū)域內(nèi)的城市更新的特殊探索，是城市更新的一種形式。

1、城市更新VS“三舊”改造

（1）城市更新的含義

從人類在城市聚居以來，便伴隨著城市更新活動(dòng)，城市更新改造是城市發(fā)展必然經(jīng)歷的再開發(fā)過程。

城市更新，它有多種表述形式：城市重建、城市復(fù)蘇、城市更新、城市再開發(fā)、城市再生、城市復(fù)興、城市改造、舊區(qū)改建、舊城整治等等。

2009年，廣東省政府與國土資源部共建集約節(jié)約用地試點(diǎn)示范省，發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》，實(shí)現(xiàn)了若干政策突破，全面啟動(dòng)了“三舊”改造工作。在其指引下，深圳市在當(dāng)年12月施行了《深圳市城市更新辦法》，首次在地方政府層面提出了“城市更新”這一概念。

城市更新與“三舊”改造有何聯(lián)系？

通過政策梳理我們發(fā)現(xiàn)，廣東省從2009年開始出現(xiàn)“三舊”改造概念，而后續(xù)在很長一段時(shí)間內(nèi)，城市更新都用了“三舊改造”定義。2014年陳政高履新住建部，工作重心向棚戶區(qū)改造轉(zhuǎn)移，棚戶區(qū)改造成了住房保障工作的重中之重，于是2015年廣州市政府出臺的《廣州市城市更新辦法》，就把“三舊”改造、棚戶區(qū)改造、危破舊房改造都?xì)w納到了“城市更新”大概念里面。與此同時(shí)，廣州市新設(shè)“城市更新局”接替以前的“三舊改造”工作辦公室。

“三舊”改造是在土地資源供需矛盾日益突出的情況下，拓展建設(shè)空間、保障發(fā)展用地的重要途徑，是推進(jìn)節(jié)約集約用地工作的重要內(nèi)容，也是改善城市面貌和人居環(huán)境，提升居民生活品質(zhì)，建設(shè)宜居現(xiàn)代城市的必然要求。這些都符合城市更新的內(nèi)涵及外延，可以說“三舊”改造是特定時(shí)期、特定區(qū)域內(nèi)的城市更新的特殊探索，是城市更新的一種形式。

2、征收拆遷VS“三舊”改造

“三舊”改造和征收拆遷雖然都屬于城市更新的形式之一，但兩者并非同一概念，具體來說有以下方面存在顯著差異。

首先，實(shí)施主體不同。“三舊”改造的實(shí)施主體通常是村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他市場主體，政府只是審批監(jiān)督指導(dǎo)部門，不直接參與“三舊”改造項(xiàng)目。而征收拆遷的實(shí)施主體則為政府。

其次，法律依據(jù)不同。“三舊”改造主要依據(jù)的法律是地方性法規(guī)或政策，以廣州為例，有《廣州市城市更新辦法》及配套文件、《廣州市人民政府關(guān)于提升城市更新水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的實(shí)施意見》等政策依據(jù)。而征收拆遷涉及公民私有權(quán)，依據(jù)主要是《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《征收土地公告辦法》等法律和行政法規(guī)。

再次，強(qiáng)制性不同。征收拆遷具有較強(qiáng)的行政屬性，因涉及公共安全利益，可以通過行政征收、行政處罰程序等強(qiáng)制執(zhí)行。而“三舊”改造則完全遵循自愿原則，以廣州市為例，舊村改造實(shí)施方案經(jīng)市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組審議并批復(fù)后的3年之內(nèi)，須經(jīng)村民（含村改居后的居民）和世居祖屋權(quán)屬人總?cè)藬?shù)的80％以上表決通過的，方可實(shí)施。

此外，“三舊”改造的實(shí)施也完全由改造主體自己完成，政府（城市更新部門）通常只負(fù)責(zé)指導(dǎo)、審批、監(jiān)督。

最后，補(bǔ)償存在差異。征收拆遷一般都是只給予拆遷補(bǔ)償。而舊村自主改造為了鼓勵(lì)村民積極參與改造更新，除了給予被改造主體拆遷補(bǔ)償（面積或貨幣補(bǔ)償）外，可能還會(huì)給予一定數(shù)量的簽約獎(jiǎng)勵(lì)金，以加快改造的進(jìn)度，其實(shí)質(zhì)也是村集體經(jīng)濟(jì)組織給予村民的獎(jiǎng)勵(lì)金。

3、棚戶區(qū)改造VS“三舊”改造

“三舊”改造與棚戶區(qū)改造雖同屬舊城改造范疇，但兩者有很大區(qū)別，具體來說有以下幾方面：

（1）改造對象不同

棚戶區(qū)改造主要適用于老舊住宅區(qū)，旨在消除危舊住房，改善片區(qū)居住環(huán)境，完善基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施配套；而“三舊”改造的范圍更廣，包括“舊村莊”、“舊廠房”、“舊城鎮(zhèn)”，目的是進(jìn)一步完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用。

（2）項(xiàng)目實(shí)施模式不同

以深圳棚改模式為例，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目以公共利益為目的，采取政府主導(dǎo)，以人才住房專營機(jī)構(gòu)為主，其他企業(yè)可以參與的模式，改造方式以拆舊建新為主，搬遷安置住房以外的住宅部分全部用作人才住房和保障性住房；而“三舊”改造采取政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作的模式，改造方式包括綜合整治、功能改變和拆除重建，所建住宅除搬遷安置住房和按比例配建的人才住房、保障性住房外，全部用作商品性質(zhì)住房。

（3）強(qiáng)制性不同

棚改實(shí)施過程中，因涉及公共安全利益，對于少數(shù)不服從改造的，可以通過行政征收、行政處罰程序等強(qiáng)制執(zhí)行；而“三舊”改造則完全遵循自愿原則，以廣州市舊村改造為例，舊村改造實(shí)施方案經(jīng)市城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組審議并批復(fù)后的3年之內(nèi)，須經(jīng)村民（含村改居后的居民）和世居祖屋權(quán)屬人總?cè)藬?shù)的80％以上表決通過的，方可實(shí)施。

（4）補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)不同

目前法律對棚戶區(qū)改造的定義、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未作統(tǒng)一規(guī)定，現(xiàn)階段主要以地方性法規(guī)和政策規(guī)定為主。以深圳市為例，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的貨幣補(bǔ)償按照《深圳市房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》（市政府令292號）的規(guī)定執(zhí)行，產(chǎn)權(quán)調(diào)換按照套內(nèi)建筑面積1：1或建筑面積不超過1：1.2的比例執(zhí)行，允許增購不超過10㎡的建筑面積。而“三舊”改造的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由項(xiàng)目實(shí)施主體與業(yè)主進(jìn)行協(xié)商，并通過簽訂搬遷安置補(bǔ)償協(xié)議予以約定，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

4、房地產(chǎn)二級開發(fā)VS“三舊”改造

房地產(chǎn)二級開發(fā)是指房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋建設(shè)，并將新建成的房地產(chǎn)進(jìn)行出售和租賃的過程。房地產(chǎn)開發(fā)可分為五個(gè)階段，即可行性研究和項(xiàng)目決策階段、建設(shè)前期準(zhǔn)備階段、建設(shè)階段、銷售階段和交付階段。

“三舊”改造與房地產(chǎn)二級開發(fā)兩者有很大區(qū)別，主要有以下兩方面：

（1）土地主要獲取方式不同

土地招拍掛是房地產(chǎn)二級開發(fā)主體的主要拿地途徑，但這種模式競爭較為激烈，一般房地產(chǎn)企業(yè)如果沒有強(qiáng)大的背景實(shí)力、沒有良好的拿地策略布局、想要通過招拍掛市場拿地并非易事。

“三舊”改造的拿地方式與房地產(chǎn)二級開發(fā)有較大不同，根據(jù)廣東省國土廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作實(shí)施意見》，為加快理順用地手續(xù)、調(diào)動(dòng)市場主體積極性、促進(jìn)土地整合歸宗、切實(shí)降低改造成本，規(guī)定涉及三舊改造的供地，除了政府收購儲(chǔ)備后再次供地的，其余供地可以通過協(xié)議方式出讓。也就是說原土地權(quán)利人自行改造或合作改造的項(xiàng)目，都可以通過協(xié)議方式出讓。

此外，依靠國家及地方給予“三舊”改造土地利用方面特殊的優(yōu)惠政策，土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變將更加便捷，加之農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合作參與，社會(huì)資本在土地獲取方面的成本及風(fēng)險(xiǎn)將明顯降低。

（2）建設(shè)內(nèi)容不同

房地產(chǎn)二級開發(fā)主要內(nèi)容是住宅及商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，其本質(zhì)是以盈利為目的，因此不涉及基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)等公益性項(xiàng)目建設(shè)，也不涉及保障性住房建設(shè)。而“三舊”改造主要建設(shè)內(nèi)容是城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及歷史文物保護(hù)、保障性住房建設(shè)以及融資地塊的住宅及商業(yè)開發(fā)。

雖然采用自主改造和合作改造模式的舊村改造項(xiàng)目的融資地塊也涉及住宅及商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，但這部分是為融資服務(wù)的，其目的是為建設(shè)保障性住房提供資金平衡，這與房地產(chǎn)二級開發(fā)有本質(zhì)區(qū)別。

此外，根據(jù)廣東省人民政府《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號）規(guī)定，舊廠房、舊城鎮(zhèn)涉及“工改商”的，且原土地權(quán)利人自行改造的，除應(yīng)當(dāng)按規(guī)定補(bǔ)繳地價(jià)款及相關(guān)稅費(fèi)外，還應(yīng)將不低于該項(xiàng)目用地總面積15%的土地?zé)o償移交政府用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)或者其他公益性項(xiàng)目建設(shè)。

可見，相比于房地產(chǎn)二級開發(fā)，“三舊”涵蓋內(nèi)容更廣、更為注重基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)設(shè)施等公益性項(xiàng)目建設(shè)。