立項是投資建設(shè)項目管理領(lǐng)域的通用詞匯，特指建設(shè)項目已經(jīng)獲得政府投資計劃主管機關(guān)的行政許可，是項目前期工作的一部分。要理解立項的概念，應(yīng)當(dāng)先行理解建設(shè)項目管理的概念。所謂建設(shè)項目管理，是指一個具體的建設(shè)項目必須根據(jù)項目性質(zhì)、出資、規(guī)模先行經(jīng)過縣級以上人民政府計劃發(fā)展部門的審批、核準或者備案。其中，審批又分為項目建議書審批、可行性研究報告審批和初步設(shè)計審批。立項等同于其中的項目建議書審批。

一般來講，立項是建設(shè)項目下一步辦理規(guī)劃許可、土地預(yù)審、環(huán)評許可等手續(xù)的依據(jù)。立項如果不合法，整個建設(shè)項目的合法性免談。那么，如何判斷立項文件的合法性？本文擬介紹合法性審查的三項重點內(nèi)容，即批復(fù)機關(guān)的行政職權(quán)、行政程序、事實依據(jù)。

一、批復(fù)機關(guān)的行政職權(quán)

建設(shè)項目審批制適用于申請使用政府投資建設(shè)資金（各級財政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資和用于基本建設(shè)的其他財政性資金）的項目，具體包括如下類目：

其一，科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)項目；

其二，城市建設(shè)、環(huán)境保護和口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；

其三，交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；

其四，產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目；

其五，各級行政、政法等政權(quán)建設(shè)項目；

其六，與中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資或國債投資配套的項目；

其七，黨委、政府確定的其他重大項目。

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，國務(wù)院負責(zé)立項審批的項目為：

（一）使用中央預(yù)算內(nèi)投資、中央專項建設(shè)基金、中央統(tǒng)還國外貸款5億元及以上項目；

（二）使用中央預(yù)算內(nèi)投資、中央專項建設(shè)基金、統(tǒng)借自還國外貸款的總投資50億元及以上項目。

其他政府投資項目按管理權(quán)限實行分級審批，由項目投資主體的同級投資主管部門負責(zé)審批。

因此，審查批復(fù)主體的行政職權(quán)是否恰當(dāng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目性質(zhì)、項目資金來源、資金規(guī)模、投資主體等幾個方面進行判斷。

二、立項批復(fù)的行政程序

立項審批的行政程序可概括為逐級上報，即項目單位首先向發(fā)展改革部門提交項目建議書，并逐級上報至審批目錄中規(guī)定的有權(quán)對該項目進行審批的那一級發(fā)展改革部門進行審查，提出同意進行項目可行性研究的批準意見。

三、立項批復(fù)的事實依據(jù)

發(fā)改部門審查是否準予立項時，一般重點審查項目建設(shè)的必要性、建設(shè)規(guī)模、投資匡算，以及是否符合相關(guān)的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟安全等。

目前階段，申請立項應(yīng)提交的材料包括：

（一）項目申報單位報批函或請示；

（二）由具備甲級工程咨詢資質(zhì)的中介機構(gòu)編制的，符合國家規(guī)定內(nèi)容與深度要求的項目建議書；

（三）規(guī)劃部門的規(guī)劃意見；

（四）對需要新征建設(shè)用地的，需要與用地單位的征地協(xié)議；對與其他單位聯(lián)建的，需要提供聯(lián)建協(xié)議，以及國土部門對該項目用地的征求意見復(fù)函；

（五）國家和各地地方性法律規(guī)范中規(guī)定應(yīng)當(dāng)提交的其他文件。

此外，工業(yè)生產(chǎn)性項目實行許可證管理的，應(yīng)提供生產(chǎn)許可證；新設(shè)立學(xué)校的教育項目需提供教育行政主管部門的批復(fù)文件；醫(yī)療機構(gòu)項目需提供衛(wèi)生行政主管部門的批復(fù)文件；水利項目需取得水利行政主管部門審查意見。

如果建設(shè)單位申報材料不全，而發(fā)改委部門仍然做出立項批復(fù)，無疑，該批復(fù)行為將因為事實依據(jù)不足而不具有合法性。

最后，值得注意的是，立項批復(fù)中核定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標準、概算總投資和其他控制性指標，項目建設(shè)單位必須嚴格遵守。尤其是項目概算總投資一經(jīng)批準，一般不作調(diào)整。在項目實施過程中，如遇自然災(zāi)害等不可抗力，水文、地質(zhì)、勘察等發(fā)生重大變化，重大政策調(diào)整或設(shè)備材料價格波動較大等特殊情況，導(dǎo)致設(shè)計方案重大修改，造成概算總投資變化較大的，應(yīng)事前申請調(diào)整概算。對未經(jīng)批準擅自進行重大設(shè)計變更（如調(diào)整建設(shè)內(nèi)容、超規(guī)模、超標準）等而導(dǎo)致超概算的，投資主管部門不予受理調(diào)整概算申請。（黃艷、陳博揚/文）