導(dǎo)讀：國(guó)務(wù)院就棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目在未來(lái)一個(gè)時(shí)期的推進(jìn)作了新部署。在明律師曾于今年3月以“北京2017年棚改最新名單，在明律師細(xì)說(shuō)棚改端詳”一文簡(jiǎn)要分析過(guò)棚改項(xiàng)目的特點(diǎn)及原則性法律規(guī)定。兩個(gè)基本前提是，棚改項(xiàng)目改造的，必須是棚戶(hù)區(qū)，而不能是新建的住宅；棚改項(xiàng)目必須依法給予被征收人公平合理的補(bǔ)償安置。這兩點(diǎn)做到了，棚改本應(yīng)是人見(jiàn)人愛(ài)的民心工程。

 

5月24日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定后三年棚改工作目標(biāo)。

會(huì)議提出，實(shí)施2018年到2020年3年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，再改造各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)1500萬(wàn)套，加大中央財(cái)政補(bǔ)助和金融、用地等支持，以改革創(chuàng)新的舉措、堅(jiān)持不懈的韌勁啃下“硬骨頭”，兌現(xiàn)改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村的承諾。

今年4月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在地方考察時(shí)表示，棚戶(hù)區(qū)改造既是彌補(bǔ)歷史欠賬的民生工程，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，還能促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。身負(fù)三重歷史意義，棚戶(hù)區(qū)改造的推進(jìn)，成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。

 

推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)馮奎表示，棚戶(hù)區(qū)改造有利于改善生活條件生產(chǎn)環(huán)境，有利于農(nóng)民工進(jìn)城和流動(dòng)人口的落戶(hù)。再改造1500萬(wàn)套，以套均3人計(jì)算就是4500萬(wàn)人，這是實(shí)現(xiàn)“三個(gè)1億人”計(jì)劃中，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村目標(biāo)的必經(jīng)之路，計(jì)劃的完成標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化有了實(shí)質(zhì)性的跨越。

5月24日的會(huì)議指出，近年來(lái)棚改工作取得顯著成績(jī)，過(guò)去8年已使8000多萬(wàn)住房困難群眾“出棚進(jìn)樓”，既改善了民生，也帶動(dòng)了有效投資消費(fèi)和去庫(kù)存。

從2008年起，國(guó)家啟動(dòng)保障性安居工程，將國(guó)有林區(qū)（場(chǎng)）棚戶(hù)區(qū)（危舊房）、國(guó)有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶(hù)區(qū)改造作為重要內(nèi)容以來(lái)，棚戶(hù)區(qū)改造的深層意義被不斷發(fā)掘。

2012年，住建部等7部委，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)（危舊房）改造的通知》（以下稱(chēng)《通知》），在設(shè)定2015年年底前基本完成進(jìn)國(guó)有林區(qū)棚戶(hù)區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)危舊房改造期限的同時(shí)，提出開(kāi)始全面推進(jìn)城市棚戶(hù)區(qū)（危舊房）改造。

據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國(guó)共改造各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)住房2080萬(wàn)套、農(nóng)村危房1565萬(wàn)戶(hù)，其中2013-2014年改造各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)住房820萬(wàn)套、農(nóng)村危房532萬(wàn)戶(hù)。

2014年，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中正式提出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村目標(biāo)。

2015年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（以下稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出2015-2017年改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)住房1800萬(wàn)套、農(nóng)村危房1060萬(wàn)戶(hù)的三年計(jì)劃。

根據(jù)這個(gè)三年計(jì)劃，2015年全國(guó)棚改開(kāi)工601萬(wàn)套，2016年開(kāi)工606萬(wàn)套，2017年計(jì)劃目標(biāo)是600萬(wàn)套。

需要指出的是，盡管上述兩份文件都提到了“改善群眾住房條件為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，但在2012年的《通知》中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào) “把棚戶(hù)區(qū)（危舊房）改造作為城鎮(zhèn)保障性安居工程的重要內(nèi)容”，關(guān)注提高居民居住質(zhì)量，而《意見(jiàn)》則開(kāi)始在總體要求中強(qiáng)調(diào)“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路”的重要性，棚戶(hù)區(qū)改造開(kāi)始兼具民生與發(fā)展的雙重意義。

在這一思路下，棚戶(hù)區(qū)改造開(kāi)始成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要抓手。除此之外，馮奎指出，隨著城市發(fā)展進(jìn)入集約發(fā)展、減量發(fā)展時(shí)期，城市發(fā)展不再簡(jiǎn)單依靠擴(kuò)大范圍，通過(guò)棚戶(hù)區(qū)改造，可以更好地實(shí)現(xiàn)城市功能修復(fù)和城市環(huán)境修補(bǔ)，從而推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)。

今年2月，國(guó)土部副部長(zhǎng)趙龍?jiān)诮庾x《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》時(shí)稱(chēng)城市化地區(qū)整治的重點(diǎn)，是城市低效用地的再開(kāi)發(fā)。而根據(jù)2016年底國(guó)土部出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，棚戶(hù)區(qū)正屬于城市改造開(kāi)發(fā)范圍。

 

去庫(kù)存抓手

不僅是民生工程與城鎮(zhèn)化，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展變化，棚戶(hù)區(qū)改造還被賦予了新的意義：去庫(kù)存。

這一功能主要通過(guò)以貨幣和房票為代表的等價(jià)物，替代實(shí)物的方式安置棚戶(hù)區(qū)群眾來(lái)實(shí)現(xiàn)。

以住建部確定的房地產(chǎn)去庫(kù)存試點(diǎn)城市鄂爾多斯為例，該市向拆遷戶(hù)發(fā)放兌換新房的憑證“房票”，同時(shí)政府貸款在市場(chǎng)中先行采購(gòu)安置房，再由拆遷戶(hù)在“房屋超市”中自由選房，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)拆遷戶(hù)的安置。

鄂爾多斯從2016年3月開(kāi)始實(shí)行這一政策，當(dāng)?shù)胤抗芫謹(jǐn)?shù)據(jù)顯示，該市2016年棚戶(hù)區(qū)改造開(kāi)工15392套，其中貨幣化安置14542戶(hù)，占比達(dá)94.5%。在“房票”制度的助力下，當(dāng)年全市共化解存量商品房589.8萬(wàn)平方米。在2017年政府工作報(bào)告中，鄂爾多斯市提出2017年要“再消化房地產(chǎn)庫(kù)存500萬(wàn)平方米左右”。

實(shí)際上，這一方式被政策制定者認(rèn)為具有推廣意義。今年4月，住建部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》就提到，商品住房庫(kù)存量大、市場(chǎng)房源充足的三四線城市，棚戶(hù)區(qū)改造要以貨幣化安置為主，避免重復(fù)建設(shè)。

今年1月住建部部長(zhǎng)陳政高曾介紹，2016年棚改貨幣化安置比例達(dá)到48.5%，比2015年提高了18.6個(gè)百分點(diǎn)，可以從市場(chǎng)上購(gòu)房2.5億平方米，棚改貨幣化安置既推動(dòng)了去庫(kù)存工作，又減少了重復(fù)建設(shè)，提高了效率。

在全國(guó)土地利用總體規(guī)劃專(zhuān)家組成員、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授嚴(yán)金明看來(lái)，貨幣化安置增強(qiáng)了棚戶(hù)區(qū)改造與去庫(kù)存兩大國(guó)家政策的連貫性，在給予了群眾更大選擇權(quán)的同時(shí)，也使得政府在規(guī)劃城市發(fā)展時(shí)有了更大的操作空間，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一大亮點(diǎn)。

不過(guò)，嚴(yán)金明也表示，不論是實(shí)物安置還是貨幣安置，棚戶(hù)區(qū)改造都還面臨巨大的資金挑戰(zhàn)，這是目前棚戶(hù)區(qū)改造的最大難題。（21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道）