導(dǎo)讀：在明律師在《有了征地批文，征地項(xiàng)目就一定合法嗎？》一文中明確指出，有無征地批文是判斷一個(gè)土地征收項(xiàng)目是否合法的重要指標(biāo)、依據(jù)。若無省政府或者國務(wù)院作出的征地批文，這地原則上就不能動(dòng)。然而，凡事有原則就有例外，有規(guī)定就有變通。實(shí)踐中一些重大建設(shè)項(xiàng)目在未完成征地報(bào)批手續(xù)的情況下就動(dòng)工建設(shè)了，甚至直接威脅到了被征收人的房屋、宅基地！那么，這究竟是怎么回事兒呢？本文，在明律師為你解讀這不可忽視的“先行用地”……

 

先行用地，通俗的理解就是“先斬后奏”。有一些建設(shè)項(xiàng)目直接關(guān)乎國計(jì)民生，不抓緊時(shí)間搶工期完成是不行的。此時(shí)，國土資源部就對(duì)《土地管理法》進(jìn)行了一些靈活變通，以部門規(guī)章的形式允許一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目搞“特殊”，先用地再補(bǔ)辦審批手續(xù)。具體而言，當(dāng)下能找到的是3個(gè)文件：

其一，《國土資源部 國家發(fā)展改革委 水利部 國家能源局關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)大中型水利水電工程建設(shè)的意見》規(guī)定，搶險(xiǎn)、救災(zāi)、防洪等急需使用土地的水利工程，可以先行使用土地。其中，屬于臨時(shí)用地的，災(zāi)后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù)；屬于永久性建設(shè)用地的，用地單位應(yīng)當(dāng)在災(zāi)情結(jié)束后6個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)補(bǔ)辦建設(shè)用地審批手續(xù)。

支持重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目先行用地。對(duì)于國家重點(diǎn)水利水電工程，在通過國土資源部用地預(yù)審、國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門已批準(zhǔn)(核準(zhǔn))項(xiàng)目、水利工程初步設(shè)計(jì)已經(jīng)批復(fù)或初步設(shè)計(jì)審批單位出具先行建設(shè)任務(wù)認(rèn)定意見后，屬于工程建設(shè)范圍內(nèi)的道路、橋梁、生活營區(qū)等施工前期準(zhǔn)備工程和控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，可申請(qǐng)辦理先行用地。考慮到水利水電工程建設(shè)的特殊需要，在項(xiàng)目已通過用地預(yù)審、但尚未正式審批（核準(zhǔn)）前，工程論證設(shè)計(jì)和前期工作必需的道路、橋梁、生活營區(qū)等建設(shè)，屬于永久性建設(shè)用地的，在項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）部門出具項(xiàng)目立項(xiàng)（或同意開展前期工作）的認(rèn)定意見，且水利項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)審批單位、水電項(xiàng)目在行業(yè)主管部門出具先行建設(shè)任務(wù)認(rèn)定意見的前提下，也可申請(qǐng)辦理先行用地。

先行用地辦理原則上限定在國務(wù)院及國務(wù)院有關(guān)部門批準(zhǔn)建設(shè)的水利水電工程范圍內(nèi)。對(duì)于地方審批（核準(zhǔn)）的水利水電項(xiàng)目，其中納入經(jīng)批準(zhǔn)的全國中型水庫建設(shè)規(guī)劃、并經(jīng)有關(guān)流域機(jī)構(gòu)審核同意的水利項(xiàng)目，以及納入經(jīng)批準(zhǔn)的國家水電發(fā)展規(guī)劃的水電項(xiàng)目，確需先行用地的，可參照上述規(guī)定執(zhí)行。

做好先行用地與用地審批的銜接。先行用地由省級(jí)國土資源主管部門向國土資源部提出申請(qǐng)，省級(jí)國土資源主管部門要指導(dǎo)市縣認(rèn)真組織申報(bào)材料并嚴(yán)格審核把關(guān)。申請(qǐng)先行用地前，應(yīng)查清所需使用土地的權(quán)屬、地類、面積，就補(bǔ)償安置充分征得被占地單位群眾同意，確保批后及時(shí)兌現(xiàn)有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用或按經(jīng)批準(zhǔn)的相應(yīng)移民安置規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施，不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件。先行用地批準(zhǔn)后，不得超出批準(zhǔn)范圍動(dòng)工建設(shè)，超出的按違法用地嚴(yán)肅查處；同時(shí)，必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)申請(qǐng)辦理正式用地審批手續(xù)。

 

與之相呼應(yīng)，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第21條規(guī)定，大中型水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目用地，應(yīng)當(dāng)依法申請(qǐng)并辦理審批手續(xù)，實(shí)行一次報(bào)批、分期征收，按期支付征地補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)于應(yīng)急的防洪、治澇等工程，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府決定，可以先行使用土地，事后補(bǔ)辦用地手續(xù)。上述規(guī)定就為大中型水利水電工程建設(shè)的用地報(bào)批“開了口子”，允許“先行用地”。

 

其二，《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》規(guī)定，規(guī)范重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目先行用地。對(duì)于已通過部用地預(yù)審、項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)并完成初步設(shè)計(jì)的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，屬于控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，可向部申請(qǐng)辦理先行用地。申請(qǐng)用地時(shí)，必須說明擬用地符合預(yù)審要求和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)屬清楚，地類、面積準(zhǔn)確；涉及征收農(nóng)村集體土地的，征地補(bǔ)償安置應(yīng)征得農(nóng)民同意并確保補(bǔ)償及時(shí)足額支付到位，地方政府應(yīng)確保不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件。同時(shí)，嚴(yán)格限制動(dòng)工建設(shè)范圍，不得超出先行用地批準(zhǔn)范圍動(dòng)工建設(shè)，超出的按違法用地嚴(yán)肅查處。這一規(guī)定從行文上看，與前述《意見》是類似的，而其可適用的范圍則擴(kuò)大了不少。該《通知》已于2017年到期，不過按照常理，與之相銜接的新文件很快又會(huì)跟進(jìn)上來。

 

其三，《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知》規(guī)定，對(duì)影響基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工期的單體控制性工程經(jīng)批準(zhǔn)后，可以實(shí)行先行用地。需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)用地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中影響工期的單體控制性工程，經(jīng)報(bào)部同意后，可以先期動(dòng)工建設(shè)，但要在規(guī)定的期限內(nèi)完善用地報(bào)批手續(xù)。這一《通知》是2000年頒布的，因而其規(guī)定沒有前述兩個(gè)那么細(xì)，被征收人可以作為參考。

 

對(duì)此，北京在明律師事務(wù)所青年律師陳麗芳認(rèn)為，上述出自國土資源部的“先行用地”部門規(guī)章至少帶來了以下3個(gè)方面的問題值得警惕、重視：

第一，“先行用地”實(shí)質(zhì)上是對(duì)《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審查報(bào)批程序的改變，有下位法修改上位法的嫌疑。對(duì)此，著名拆遷維權(quán)律師楊在明也曾指出，事實(shí)上我國法律法規(guī)對(duì)于土地征收程序的規(guī)定是明確、可行的，嚴(yán)格按規(guī)定走是能夠確保群眾的利益得到維護(hù)的。但正是各種試圖突破現(xiàn)有法規(guī)的政策性文件、規(guī)定，攪亂了征地程序，給群眾的合法權(quán)益制造了不確定因素。因此，《土地管理法》的修正、改革、細(xì)化是當(dāng)下的重中之重。

第二，“先行用地”的規(guī)定在客觀上不利于被征收人合法權(quán)益的保障。盡管前述文件中明文規(guī)定了“申請(qǐng)先行用地前，應(yīng)查清所需使用土地的權(quán)屬、地類、面積，就補(bǔ)償安置充分征得被占地單位群眾同意，確保批后及時(shí)兌現(xiàn)有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用或按經(jīng)批準(zhǔn)的相應(yīng)移民安置規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施，不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件。先行用地批準(zhǔn)后，不得超出批準(zhǔn)范圍動(dòng)工建設(shè)，超出的按違法用地嚴(yán)肅查處……”但在實(shí)踐中，這些基本上都沒有做到，因此類重大建設(shè)工程項(xiàng)目引發(fā)的信訪問題、突發(fā)事件、群體性維權(quán)案件、補(bǔ)償安置糾紛并不鮮見。上述這般看上去很美的規(guī)定，其在實(shí)踐中對(duì)群眾利益的忽視、碾壓，是值得高度警惕的。

第三，“先行用地”的規(guī)定給糾紛發(fā)生后被征收人的依法維權(quán)造成了較大的困難。因?yàn)槭窍刃杏玫?，征地批文就是沒有，那么被征收人就無法通過對(duì)征地批文及相關(guān)組卷報(bào)批文件的審查、復(fù)議、訴訟啟動(dòng)程序，甚至連土地違法查處、依法信訪的路子都會(huì)因此受到影響。“先行用地”在一定程度上成為了征收方違法用地的“擋箭牌”，而被征收人又很難有有效的辦法來對(duì)其加以遏制。實(shí)踐中，被征收人的房屋、宅基地會(huì)很快被施工項(xiàng)目團(tuán)團(tuán)包圍，各種逼遷手段隨之就會(huì)寄出，“震房”的威脅都是巨大的。

在明律師最后想提示廣大被征收人的是，無論如何，國土資源部的上述規(guī)定不能剝奪被征收人獲取公平、合理補(bǔ)償安置的法定權(quán)利，不能從根本上改變《土地管理法》規(guī)定的基本實(shí)體和程序內(nèi)容。因此，廣大被征收人不必被什么“重大建設(shè)項(xiàng)目”所嚇倒，而仍應(yīng)在面臨不合理補(bǔ)償安置時(shí)沉著冷靜地積極依法維權(quán)，專業(yè)征收維權(quán)律師們也會(huì)不斷在業(yè)務(wù)能力上鉆研、突破，力爭在此類項(xiàng)目的法律維權(quán)中不斷探尋出新的道路來。