導(dǎo)讀：復(fù)議申請雖然只是征收維權(quán)中的一個(gè)步驟、方式，但整個(gè)征收維權(quán)確是通過這樣的一個(gè)又一個(gè)法律程序的提起所環(huán)環(huán)相扣產(chǎn)生作用的。故此，任何一個(gè)救濟(jì)渠道都不應(yīng)被輕易堵死或放棄，救濟(jì)渠道越寬廣、穩(wěn)定，則被征地農(nóng)民獲取公平、合理補(bǔ)償安置的機(jī)會就越大……

【基本案情：征地批復(fù)無法救濟(jì)？】

委托人馮某在山西省呂梁市方山縣大武鎮(zhèn)合法擁有房屋及承包地，現(xiàn)上述房屋及土地被納入征收范圍。北京在明律師事務(wù)所的周濤、孟登高律師接受委托后，指導(dǎo)委托人向方山縣國土資源局申請公開國務(wù)院或山西省政府針對涉案土地征收所作出的征地批復(fù)文件。經(jīng)縣國土局的信息公開答復(fù)得知，委托人的房屋所占土地由山西省人民政府以“晉政地字〔2013〕227號”文批準(zhǔn)征收為國有土地；委托人的承包地所占土地由山西省人民政府以“晉政地字〔2011〕461號”文批準(zhǔn)征收為國有土地。針對這兩份征地批復(fù)，委托人向山西省人民政府申請行政復(fù)議。山西省人民政府根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第二款：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決”，認(rèn)為上述征地批復(fù)屬于行政機(jī)關(guān)的最終裁決，決定不予受理委托人的復(fù)議申請。

針對上述征地批復(fù)，行政救濟(jì)途徑遇到了阻礙，在明律師遂指導(dǎo)委托人尋求司法救濟(jì)。委托人針對不予受理復(fù)議申請以省政府為被告向山西省高級人民法院提起行政訴訟，該院裁定指令太原市中級人民法院審理本案。太原中院根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第二款的規(guī)定，認(rèn)為本案所涉461號、227號建設(shè)用地批復(fù)是山西省人民政府所作的征收土地決定，屬于行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為。所以山西省人民政府不予受理復(fù)議申請符合法律規(guī)定。遂判決駁回委托人的訴訟請求。

【法律分析：法律適用不得亂用】

山西省人民政府的復(fù)議決定及太原中院的判決均依據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第二款規(guī)定，認(rèn)為省政府作出的征地批復(fù)屬于最終裁決，不能申請行政復(fù)議且不能提起行政訴訟。但在明律師認(rèn)為，《行政復(fù)議法》第三十條第二款的主要意思是，滿足一定條件的行政復(fù)議決定是最終裁決，針對這種行政復(fù)議決定不能再提起行政訴訟，而不是指省級人民政府的征收土地決定系最終裁決。于是，委托人在律師的指導(dǎo)下上訴至山西省高級人民法院。山西省高級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為本案主要涉及兩個(gè)焦點(diǎn)問題，一是省級政府的征地批復(fù)是否屬于行政復(fù)議的受案范圍，二是公民針對省級政府作出的征地批復(fù)是否可以申請行政復(fù)議。

針對省級人民政府的征地批復(fù)是否屬于行政復(fù)議的受案范圍問題，省級人民政府所作的征地批復(fù)在現(xiàn)實(shí)中和法律上等同于《行政復(fù)議法》第三十條第二款所規(guī)定的“征收土地的決定”。根據(jù)《行政復(fù)議法》第十四條關(guān)于對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決之規(guī)定，征地批復(fù)作為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府作出的具體行政行為”，實(shí)踐中，征地批復(fù)的相關(guān)內(nèi)容通常已按照《土地管理法》所規(guī)定的征地公告程序向公眾公布，產(chǎn)生了外部法律效力。同時(shí)，國務(wù)院法制辦作為國務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)，已辦理大量針對省級政府所作的征地批復(fù)復(fù)議決定申請裁決的案件?！缎姓?fù)議法》第三十條第二款明確了省級政府根據(jù)其作出征地決定而作出的確認(rèn)土地所有權(quán)或使用權(quán)的決定不僅可以申請行政復(fù)議，行政復(fù)議的結(jié)果即行政復(fù)議決定系不可訴的終局裁決。因此，如果省級人民政府作出的征地決定（批復(fù)）本身被解釋為不能申請行政復(fù)議，不僅與行政復(fù)議法第六條第（七）項(xiàng)、第（十一）項(xiàng)有關(guān)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物……或者違法要求履行其他義務(wù)的”“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”等屬于可申請行政復(fù)議情形的規(guī)定精神不相符合，也與實(shí)踐中絕大多數(shù)地方和國務(wù)院法制辦認(rèn)可的做法相沖突。

村民對省級人民政府作出的征地批復(fù)是否有權(quán)申請行政復(fù)議的問題，根據(jù)《土地管理法》第十條“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理”；第十四條“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營期限為30年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)”；第六十二條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”等規(guī)定精神，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組作為集體土地的管理者。代表集體行使所有權(quán)，可以申請行政復(fù)議；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組不申請行政復(fù)議的，村民會議、村民小組會議或者村民代表會議可以決定申請行政復(fù)議。在上述主體均不申請行政復(fù)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)受到侵害的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以自己的名義申請行政復(fù)議。本案中，從查明的事實(shí)看委托人的宅基地和承包地在山西省人民政府作出的227號、461號征地批復(fù)征收的土地范圍內(nèi)。從保護(hù)當(dāng)事人復(fù)議請求權(quán)的客觀需要以及全國各地多數(shù)省級人民政府的實(shí)際做法看，應(yīng)該賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的行政復(fù)議申請人資格。最終，山西省高級人民法院依據(jù)《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，判決撤銷一審判決，撤銷山西省人民政府作出的《不予受理復(fù)議申請決定書》，要求其于判決送達(dá)之日起受理委托人提出的復(fù)議申請。

實(shí)踐中，很多法院依據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條第二款的規(guī)定，認(rèn)為省級人民政府作出的征收土地決定屬于最終裁決，不能申請行政復(fù)議，進(jìn)而駁回復(fù)議申請。但根據(jù)立法的本意來看，上述法律規(guī)定并未限制當(dāng)事人對征收土地決定通過行政復(fù)議尋求救濟(jì)。公民、法人或其他組織不服省級人民政府作出的征收土地決定，有權(quán)申請行政復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)依法應(yīng)予受理，進(jìn)行實(shí)體審查并作出決定。這是在明律師在經(jīng)歷過多起類似案件后對這一問題的最終判定。