導(dǎo)讀：迂回曲折而又靈活實用的維權(quán)法律思路，是委托專業(yè)征收維權(quán)律師最大的價值之一……

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作者丨孔維松 北京在明律師事務(wù)所

 

【引入案例：自己的承包地被確權(quán)給了別人】

劉某等9人系普通村民，均在村子里有承包地。2000年起劉某等9人分別與A公司簽訂土地租賃合同，將該承包地出租給A公司使用。2002年，當(dāng)?shù)卣駻公司頒發(fā)了集體土地使用證，意味著該處承包地的使用權(quán)人變更為了A公司。2013年10月，該村啟動整村合村并城工作，承包地被劃入征收范圍。由于集體土地的使用權(quán)人為A公司，劉某等9人在承包地范圍內(nèi)沒有得到任何補償。

現(xiàn)在劉某等9人要想維護(hù)自己的權(quán)益就面臨著兩個棘手的問題：第一，要想拿到征收補償，必須撤銷A公司的集體土地使用證，然后確認(rèn)自己才是集體土地的使用權(quán)人；第二，A公司的集體土地使用權(quán)證又因為2013年的征收行為而被注銷了，如果直接起訴撤銷該集體土地使用證，則不具備可撤銷的內(nèi)容。

【法律分析：確認(rèn)違法發(fā)揮“撤銷”功效】

上述兩個問題其實是緊密銜接的，都指向一個目標(biāo)，即確認(rèn)劉某等9人是該集體土地的使用權(quán)人。要想確權(quán)必須排除集體土地上非法存在的另外一個權(quán)利。而要想排除該“非法”的權(quán)利，在起訴時就會面臨訴訟請求的選擇問題。行政訴訟包括撤銷之訴、確認(rèn)之訴、變更之訴、賠償之訴、履行之訴等，而本案中主要涉及的問題是選擇提起撤銷之訴還是確認(rèn)之訴呢？如果提起撤銷之訴，會面臨法院以不具有可撤銷內(nèi)容為由而駁回訴訟請求，所以只能提起確認(rèn)違法之訴，即確認(rèn)2002年當(dāng)?shù)卣駻公司頒發(fā)的集體土地使用證違法。

確立該訴訟方向后，接下來便引出行政機(jī)關(guān)能否自行改變行政行為這一問題。行政行為作出是單方面的，具有行政管理性質(zhì)，但一經(jīng)作出無論對當(dāng)事人還是行政機(jī)關(guān)均具有約束力。一方面當(dāng)事人應(yīng)服從行政機(jī)關(guān)合法的管理，另一方面行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵守信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，不得朝令夕改。但在特定條件下，行政機(jī)關(guān)具有自我糾錯的機(jī)能，如果發(fā)現(xiàn)行政行為出現(xiàn)錯誤、需要適應(yīng)新情況或者缺乏繼續(xù)存在下去的利益，行政機(jī)關(guān)可以自行改變或者廢止原來的行政行為。這在現(xiàn)行《行政訴訟法》中也得以體現(xiàn)，該法第七十四條第二款規(guī)定“行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認(rèn)違法：（二）被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認(rèn)原行政行為違法的?！?/p>

從以上分析得出，即使行政機(jī)關(guān)改變了原來的行政行為，行政相對人仍可以對原來的行政行為提起請求確認(rèn)違法之訴。但最高人民法院的一則裁定書對提起確認(rèn)之訴的條件進(jìn)行了論證，其認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在起訴前自行改變原行政行為，原行政行為盡管再不會產(chǎn)生法律效果，當(dāng)事人仍可以就原行政行為提起確認(rèn)違法之訴。之所以允許對一個已經(jīng)終結(jié)的行政行為進(jìn)行確認(rèn)違法，是因為在有些情況下仍然存在確認(rèn)的利益，比如確認(rèn)原行政行為違法，有利于當(dāng)事人后續(xù)主張國家賠償?shù)葯?quán)利。具體到本案中，當(dāng)?shù)卣C發(fā)給A公司的集體土地使用權(quán)證明顯侵害了劉某等9人的土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)而使得其喪失該處土地被征收后的土地補償款等利益。盡管A公司的集體土地使用證隨著征收行為的推進(jìn)而被注銷，但是確認(rèn)其違法對于劉某等9人來說仍有“確認(rèn)利益”。

這種繼續(xù)確認(rèn)的利益并非在所有的案件中均存在，通常只有在被改變的行政行為屬于對原告的不利的負(fù)擔(dān)行為時才會存在。因為這種情形下，違法行為的后果未必會隨著行政行為結(jié)束而終結(jié)。本案中當(dāng)?shù)卣駻公司頒發(fā)集體土地使用權(quán)證的行為對劉某等9人產(chǎn)生了不利負(fù)擔(dān)，其產(chǎn)生的違法后果一直存在，當(dāng)然存在“確認(rèn)利益”。

最高法也對“確認(rèn)利益”進(jìn)行了限定，對一個授益行政行為而言，由于該行為一開始就不曾對當(dāng)事人施與過任何負(fù)擔(dān)，就不會存在確認(rèn)原行政行為違法的利益。例如行政機(jī)關(guān)先前曾給行政相對人以免稅政策，后又撤銷或者改變，依據(jù)最高法的裁判意見，先前的授益行為即不存在“確認(rèn)利益”。但筆者認(rèn)為，此種授益行為在某些情形下仍存在“確認(rèn)利益”，因為行政行為一旦做出不得隨意改變，改變先前的行為必須基于充分的理由并考慮行政相對人的信賴?yán)?，確保不給行政相對人帶來額外的利益負(fù)擔(dān)。例如行政機(jī)關(guān)給予相對人以一定時期的免稅政策，行政相對人基于這一政策，調(diào)低了經(jīng)營范圍內(nèi)的產(chǎn)品定價，并簽訂了系列買賣合同。后行政機(jī)關(guān)在未到期限的情形下單方撤銷或者改變該政策，那么行政相對人對于先前的免稅行為仍然具有“確認(rèn)利益”，只不過該“確認(rèn)利益”在起訴時并非以確認(rèn)先前行為違法的形式出現(xiàn)，而是以起訴撤銷后一個行政行為的形式表現(xiàn)。所以，行政機(jī)關(guān)要想改變先前的授益行政行為，也必須基于充分的理由，確保不給行政相對人帶來不必要的損失。

回歸到本案中，劉某等9人對政府頒發(fā)給A公司的土地使用權(quán)證仍有“確認(rèn)利益”，想要回自身的合法補償，必須將已經(jīng)不存在的土地使用權(quán)證“確認(rèn)違法”，進(jìn)而達(dá)到“撤銷”的效果，然后再將自己的權(quán)利人地位予以明確，最后以權(quán)利人的身份要回應(yīng)有的補償。