導讀：2019年8月26日，新修《土地管理法》出臺，自2020年1月1日起施行。此次修改涉及土地征收補償、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革等多個方面，有刪減、有新增、有整合。照理說，凡是新增就應當稱之為首次，然而在明律師提煉出了三個首次為您做解析，這三個首次的意義遠不止新增而已。

一、首次明確界定征收集體土地的公共利益需要范圍

新修《土地管理法》第四十五條規(guī)定：

“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實施征收：

（一）軍事和外交需要用地的；

（二）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的；

（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社區(qū)綜合服務、社會福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護等公共事業(yè)需要用地的；

（四）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的；

（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設需要用地的；

（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。

前款規(guī)定的建設活動，應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃；第（四）項、第（五）項規(guī)定的建設活動，還應當納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃；第（五）項規(guī)定的成片開發(fā)并應當符合國務院自然資源主管部門規(guī)定的標準。”

在此之前，2004年版《土地管理法》第四十三條僅將建設使用農(nóng)民集體所有土地的條件限定為“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅”或者“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設”。因此，新修《土地管理法》第四十五條被稱為“首次明確界定征收集體土地的公共利益需要范圍”。關于這條規(guī)定，在明律師作出解讀：

（一）房地共通

《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條規(guī)定了為了公共利益的需要征收國有土地上房屋的六種情形，與新修《土地管理法》第四十五條規(guī)定基本一致，同時兩法根據(jù)其國有土地上房屋和農(nóng)民集體所有的土地的性質(zhì)各有其相應特殊規(guī)定。

我們可以從此條規(guī)定看出，國有土地上房屋和農(nóng)民集體所有土地在征收與補償方面越來越趨于共通，至少在立法目的和立法精神上高度共通，在具體規(guī)定上，農(nóng)民集體所有土地的相關規(guī)定仍待完善推進。

（二）房地有別

《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條第六項規(guī)定了兜底條款，即“（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”。

新修《土地管理法》第四十五條則規(guī)定了“（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形”，二者的差異在于“法律、行政法規(guī)”與“法律”。

此處的法律是指狹義的法律，即全國人民代表大會及其常務委員會制定的規(guī)范性法律文件，不包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等。

因法律的效力層級高于行政法規(guī)，此處立法就體現(xiàn)出了“房屋”與“土地”的區(qū)別，即房屋可以通過法律、行政法規(guī)規(guī)定的公共利益需要來征收，土地卻僅限于法律規(guī)定的公共利益需要。無疑，征收農(nóng)民集體所有土地的限制條件更為嚴苛。

二、首次確立土地征收補償原則

新修《土地管理法》第四十八條規(guī)定：

“征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。

征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。

征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市通過制定公布區(qū)片綜合地價確定。制定區(qū)片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關系、人口以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。

征收農(nóng)用地以外的其他土地、地上附著物和青苗等的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市制定。對其中的農(nóng)村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償?shù)确绞浇o予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農(nóng)村村民居住的權利和合法的住房財產(chǎn)權益。

縣級以上地方人民政府應當將被征地農(nóng)民納入相應的養(yǎng)老等社會保障體系。被征地農(nóng)民的社會保障費用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險等社會保險繳費補貼。被征地農(nóng)民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區(qū)、直轄市制定。”

（一）征收土地應當給予公平、合理的補償

“征收土地應當給予公平、合理的補償”是新修《土地管理法》第四十八條第一款第一句規(guī)定，可謂征收土地補償?shù)目傤I性、主旨性規(guī)定。那么，何謂公平合理呢？

在《國有土地上房屋征收與補償條例》中，公平合理就是被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格；在《土地管理法》中，公平合理主要體現(xiàn)為征地區(qū)片綜合地價標準。

相比于修改前的《土地管理法》中規(guī)定的以該土地年產(chǎn)值的倍數(shù)來計算相關征地補償費用，新修《土地管理法》提出的區(qū)片綜合地價綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關系、人口以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或者重新公布一次。顯然，新修《土地管理法》以區(qū)片綜合地價為補償標準，更具經(jīng)濟性和時效性，也就更加公平合理。

（二）保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障

早在2006年4月10日，勞動和社會保障部在其作出的《關于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓和社會保障工作的指導意見》中就提出“確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低，長遠生計有保障”。

此次《土地管理法》修改，將“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”載入法律，亦是我國一以貫之的執(zhí)法為民思想體現(xiàn)。然而，同樣的規(guī)定，在指導意見和法律中的分量卻大不相同。

將“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”提升到法律的高度，意即在征收土地補償工作中，行政機關必須按照此規(guī)定來對被征地農(nóng)民進行補償安置，這條原則性的規(guī)定也就成為了征收土地補償安置是否公平合理的衡量標準。

（三）農(nóng)村村民住宅應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則

此次《土地管理法》修改將農(nóng)村村民住宅從地上附著物中獨立出來，作為單項征地補償，并確定了“農(nóng)村村民住宅應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則”。

“先補償后搬遷”是《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十七條的規(guī)定，此次修改也將其作為農(nóng)村住宅征收補償原則。

同時，《土地管理法》還比《國有土地上房屋征收與補償條例》多了“居住條件有改善”的原則規(guī)定?！熬幼l件有改善”僅7字，其后代表的卻是補償標準的提升、補償方式的多樣，代表了補助性、福利性，代表了國家對被征地農(nóng)民的民生關懷和保障。

三、首次允許集體經(jīng)營性建設用地入市

新修《土地管理法》第六十三條規(guī)定：

“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權利義務。

前款規(guī)定的集體經(jīng)營性建設用地出讓、出租等，應當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。

集體經(jīng)營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行。具體辦法由國務院制定?！?/p>

2014年12月2日，《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》出臺；

2015年2月27日，《關于授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關法律規(guī)定的決定》授權在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》有關法律規(guī)定，授權期限截至2017年12月31日，后延長至2018年12月31日。

2019年8月26日，試點改革的經(jīng)驗和成果在新修的《土地管理法》中以法律規(guī)定形式固定下來，即前述第六十三條規(guī)定，簡稱“集體經(jīng)營性建設用地入市”。

如何理解“集體經(jīng)營性建設用地入市”？我們可以將其分解來看，首先，“集體”即為農(nóng)民集體所有的土地；其次，“經(jīng)營性”是指與自用性的宅基地、公益性的公共設施用地相區(qū)分的生產(chǎn)經(jīng)營性建設用地；再次，“建設用地”區(qū)別于農(nóng)用地；最后，“入市”即為進入市場，是指允許出讓、出租、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等一系列市場行為。

（一）參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行

“集體經(jīng)營性建設用地入市”是新修《土地管理法》的重大突破，這意味著原本涇渭分明的城鄉(xiāng)二元土地利用管理體制開始融合，農(nóng)村集體土地由福利性向財產(chǎn)性又傾斜了一個維度。

尤其是“參照同類用途的國有建設用地執(zhí)行”，不僅是強調(diào)城鄉(xiāng)二元土地利用管理體制的融合，同時也表明“集體經(jīng)營性建設用地入市”的新生。新生意味著不成熟，不成熟就要參照國有建設用地相關規(guī)定方能平穩(wěn)有序地運行這項制度。

（二）具體辦法由國務院制定

新修《土地管理法》第六十三條將臨時試行的政策落實到長久明確的法律規(guī)定，為農(nóng)村盤活集體土地資源、多渠道增加收入提供了法律保障。

然而，第六十三條規(guī)定雖然長達三百余字，卻仍是“集體經(jīng)營性建設用地入市”的原則性規(guī)定?！凹w經(jīng)營性建設用地入市”要在全國開展，就需要更為具體明確的細則。

第六十三條最后一句“具體辦法由國務院制定”便是此意，同時表明具體辦法的制定權限定在國務院，亦在強調(diào)國家土地用途管制邊界。

國家通過多地多時的試點，以及《土地管理法》的修改，在實踐和法律層面均為“集體經(jīng)營性建設用地入市”提供了支持，但是這僅限于科學有效地保障農(nóng)民的財產(chǎn)權益，并不代表城鄉(xiāng)二元壁壘被完全打破。我國仍然堅持城鄉(xiāng)二元土地利用體制，同時兼顧城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、融合共生。

綜上所述，在明拆遷律師認為新修《土地管理法》首次明確界定征收集體土地的公共利益需要范圍、首次確立土地征收補償原則、首次允許集體經(jīng)營性建設用地入市，三個首次在法律規(guī)定上推陳出新，在法律邏輯上引領價值，其后的深遠意義在如上所述，也在長久未來。無疑，此次《土地管理法》的修改減少了土地利用制約，提升了土地的增值收益和發(fā)展權益，統(tǒng)籌了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的資源配置平衡，也將為農(nóng)村集體經(jīng)濟帶來深遠影響。