最高法判例：在未取得征地批復(fù)的情況下發(fā)布的征收土地公告具有可訴性

魯法行談 1月24日

? 裁判要點

市、縣政府在未取得上級政府征地批復(fù)的情況下，發(fā)布《征收土地公告》，未批先征，違反《土地管理法》第四十四條、第四十五條等相關(guān)規(guī)定，具有行政可訴性。

? 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申4370號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）謝中敏，男，1974年3月25日出生，漢族，住四川省閬中市。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）謝朝平，男，1965年2月28日出生，漢族，住四川省閬中市。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李天龍，男，1950年8月24日出生，漢族，住四川省閬中市。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李茂，男，1972年4月1日出生，漢族，住四川省閬中市。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）趙長富，男，1974年4月8日出生，漢族，住四川省閬中市。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）周玉清，女，1954年8月5日出生，漢族，住四川省閬中市。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）趙群碧，女，1951年12月17日出生，漢族，住四川省閬中市。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李青國，男，1952年9月12日出生，漢族，住四川省閬中市。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李邦國，男，1950年3月22日出生，漢族，住四川省閬中市。

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李清華，女，1955年9月13日出生，漢族，住四川省閬中市。

共同推薦訴訟代表人謝中敏、謝朝平、李天龍、李茂。

共同委托訴訟代理人王家才，北京在明律師事務(wù)所律師。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）四川省閬中市人民政府，住所地四川省閬中市巴都大道。

法定代表人楊德宇，該市市長。

委托訴訟代理人張小云，四川源正律師事務(wù)所律師。

再審申請人謝中敏、謝朝平、趙長富、周玉清、趙群碧、李青國、李邦國、李天龍、李清華、李茂（以下簡稱謝中敏等10人）因訴四川省閬中市人民政府（以下簡稱閬中市政府）土地行政征收一案，不服四川省高級人民法院（2015）川行終字第355號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查?，F(xiàn)已審查終結(jié)。

謝中敏等10人向四川省南充市中級人民法院提起訴訟，請求撤銷閬中市政府2013年6月27日發(fā)布的《征收土地公告》。事實和理由：2013年6月27日，閬中市政府發(fā)布《征收土地公告》，決定將包括謝中敏等10人的承包土地、房屋用地在內(nèi)的集體土地征收為國家所有，作為城市建設(shè)用地。謝中敏等10人認(rèn)為，閬中市政府作出的該征收土地公告不符合法律規(guī)定。一是閬中市政府未經(jīng)上級政府批準(zhǔn)就發(fā)布《征收土地公告》，顯屬濫用職權(quán)；二是閬中市政府作出的《征收土地公告》沒有載明征地批準(zhǔn)機關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時間等內(nèi)容，明顯不符合法定要求。起訴狀附10人的土地承包經(jīng)營權(quán)證等證據(jù)。

四川省南充市中級人民法院一審認(rèn)為，征地行為是對土地所有權(quán)的變更，因此謝中敏等10人作為土地使用權(quán)人對征地行為本身的合法性不具有原告資格。故裁定駁回謝中敏等10人的起訴。

謝中敏等10人向四川省高級人民法院上訴稱，征地范圍包括謝中敏等10人的承包土地、房屋用地在內(nèi)，其持有并向一審法院提供了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、土地使用證等合法證件。

四川省高級人民法院二審認(rèn)為，閬中市政府發(fā)布公告的行為，僅僅是將批準(zhǔn)征地機關(guān)、批準(zhǔn)文號、征收土地的用途、范圍、面積等批準(zhǔn)事項，在被征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公示告知的行為，對被征收人的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實際影響。因此，謝中敏等10人針對《征收土地公告》提起的訴訟，不屬于行政訴訟的受案范圍。故裁定駁回上訴，維持原裁定。

謝中敏等10人向本院申請再審，請求撤銷一、二審裁定，指令四川省南充市中級人民法院審理本案。理由是：1.二審裁定認(rèn)定事實不清。閬中市政府在未辦理征地審批的情況下，違法發(fā)布《征收土地公告》，征收土地，嚴(yán)重侵害了謝中敏等10人作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。2.一審裁定錯誤認(rèn)定再審申請人作為土地使用權(quán)人對征地行為不具有原告資格，二審裁定未予糾正，明顯錯誤。謝中敏等10人持有并向一審法院提供了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證、土地使用證等合法證件，作為土地使用權(quán)人對征地行為具有原告資格。

在本院再審審查期間，閬中市政府提交意見稱：謝中敏等人起訴閬中市政府征收公告違法，已經(jīng)超過起訴期限，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴；閬中市政府作為征收主體資格合法，安置補償合法。2018年12月10日，本院對謝中敏等10人及閬中市政府進行了詢問。

本院認(rèn)為，本案的爭議焦點是謝中敏等10人提起訴訟是否符合法定的起訴條件，核心問題有兩個：一是謝中敏等10人是否具有訴訟原告資格；二是閬中市政府發(fā)布的《征收土地公告》是否屬于行政訴訟的受案范圍。

關(guān)于謝中敏等10人是否具有訴訟原告資格的問題。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條第一項的規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民均有權(quán)提起行政訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定，土地使用權(quán)人或者實際使用人對行政機關(guān)作出的涉及其使用或?qū)嶋H使用的集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。本案中，謝中敏等10人作為土地承包經(jīng)營權(quán)人，對涉案土地享有承包經(jīng)營權(quán)，且對該土地上的附著物、青苗等享有所有權(quán)，其合法權(quán)益受到《征收土地公告》影響，具有行政訴訟原告資格。

關(guān)于閬中市政府2013年6月27日發(fā)布的《征收土地公告》是否屬于行政訴訟受案范圍的問題。閬中市政府發(fā)布的《征收土地公告》沒有載明批準(zhǔn)征地機關(guān)、批準(zhǔn)文號和批準(zhǔn)時間等內(nèi)容，實際上也沒有獲得上級政府關(guān)于征收涉案土地的批復(fù)，屬于未批先征，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十四條、第四十五條等相關(guān)規(guī)定，侵犯了謝中敏等10人的合法權(quán)益。因為《征收土地公告》載明“本公告自發(fā)布之日起執(zhí)行”，故自2013年6月27日起，謝中敏等10人隨時可向人民法院提起行政訴訟。

另，涉案公告發(fā)布時間為2013年6月27日，謝中敏等10人一審起訴時間為2015年3月，涉案公告未載明當(dāng)事人訴權(quán)及起訴期限等內(nèi)容。當(dāng)時有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過２年。”故謝中敏等10人提起本案訴訟時未超過法定起訴期限。

綜上，謝中敏等10人的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規(guī)定，裁定如下：

指令四川省高級人民法院再審本案。

審判長　　李智明

審判員　　李德申

審判員　　楊科雄

二〇一八年十二月二十一日

書記員　　馬　萍