最高人民法院裁判：征收土地公告可訴，未批先征須擔責！

導(dǎo)讀：長期以來，農(nóng)村集體土地征收中被征地農(nóng)民救濟渠道的匱乏始終是一個令人憂心的問題。許多農(nóng)民直到收到了自然資源部門下達的責令交出土地決定才想到起訴，卻在此前的漫長時間段內(nèi)無所作為。然而事實上，農(nóng)村征地程序中絕非僅“責令交地”這一最終環(huán)節(jié)可訴，在此之前農(nóng)民的權(quán)利仍有依法尋求救濟的機會，那就是針對市、縣政府作出的征收土地公告提起訴訟。本文通過北京在明律師事務(wù)所王家才律師代理的一起四川省的案件，帶大家看看最高人民法院是如何解讀征地公告的可訴性問題的。

【案例回顧：“未批先征”，征地公告可訴！】

2013年6月，四川省南充市下轄的閬中市人民政府發(fā)布《征收土地公告》，決定將包括謝先生等10人的農(nóng)村承包地、房屋用地在內(nèi)的集體土地征收為國有建設(shè)用地。

謝先生等10人認為閬中市政府作出的這份征地公告明顯違法，一是其并未獲得上級政府作出的征地批復(fù)，屬于未批先征行為；二是其所發(fā)布的征地公告內(nèi)容上不符合《征收土地公告辦法》的規(guī)定，未載明征地批準機關(guān)、批準文號、批準時間等必備內(nèi)容。

我們可以看到，這兩大涉嫌違法點事實上都是“未批先征”的必然結(jié)果——沒有征地批復(fù)，也就自然無法公告上述法定內(nèi)容。

謝先生等10人向四川省南充市中級人民法院提起行政訴訟，請求撤銷涉案征地公告。南充中院以他們不具備原告主體資格為由裁定駁回起訴。

當事人繼續(xù)向四川省高級人民法院提起上訴，省高院認為被訴“公告”行為僅是一種公示告知行為，對被征收人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響，故裁定駁回上訴，維持原裁定。

在明律師事務(wù)所的王家才律師指導(dǎo)委托人向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2018年12月21日作出（2018）最高法行申4370號行政裁定書，支持了王家才律師的代理意見，指令四川省高級人民法院再審本案。

也就是說，涉案征地公告是明確可訴的，當事人歷經(jīng)波折終于找尋到了關(guān)鍵的權(quán)利救濟途徑。

【法律分析：征地公告一般具有可訴性】

最高法在本案的裁定中認為“未批先征”是導(dǎo)致涉案征地公告可訴的關(guān)鍵因素。即正是由于閬中市政府的征地行為并未依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定獲得省政府或者國務(wù)院的征地批復(fù)，其所作出的征地公告直接對本案原告的土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)產(chǎn)生了實際影響，故這份“公告”雖名為公告但卻具有“決定”的性質(zhì)，那么其當然是可訴的。

值得一提的是，隨著司法領(lǐng)域?qū)r(nóng)村征地行政糾紛案件理解的深入，征地公告被認為一般具有可訴性。

《征收土地公告辦法》第4條規(guī)定，被征收土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當在收到征收土地方案批準文件之日起10個工作日內(nèi)進行征收土地公告。

其第5條進一步規(guī)定，征收土地公告應(yīng)當包括下列內(nèi)容：

（一）征地批準機關(guān)、批準文號、批準時間和批準用途；

（二）被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；

（三）征地補償標準和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；

（四）辦理征地補償?shù)怯浀钠谙?、地點。

據(jù)此，最高人民法院第三巡回法庭在《農(nóng)村集體土地征收補償行政案件常見問題解答》中明確指出：

市、縣人民政府作出的征地公告應(yīng)屬代表國家實施征收行為，其直接對外部產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)影響，故應(yīng)認定為可訴行為。

簡言之，“兩公告一登記”中的征地公告從性質(zhì)和作用上類似于國有土地上房屋征收中市、縣級人民政府作出的房屋征收決定，是具體實施獲批征地行為的決定而非單純的公示告知。

最高法三巡指出，人民法院在審查市、縣人民政府作出的征地公告時，不宜將征收土地公告認定為國務(wù)院或省級人民政府征地批復(fù)的公告送達行為，不能以征地公告不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)為由不予審查，或者僅審查其是否符合征地批復(fù)的內(nèi)容；

而應(yīng)當將其（視為）獨立的征地決定，除審查與征地批復(fù)內(nèi)容是否一致外，還應(yīng)對市縣人民政府上報國務(wù)院或省級人民政府辦理征地批復(fù)的相關(guān)申報材料的合法性全面進行審查。

而在牽涉農(nóng)村房屋的征收活動中，《廈門市集體土地上房屋征收與補償管理辦法》等地方性規(guī)定已明確區(qū)政府要依法作出集體土地上房屋征收公告。顯然，“公告”的性質(zhì)早已不僅僅是公告，而是具有征收決定的地位和作用。

通過本案，在明律師帶大家再來梳理一遍農(nóng)村征地中農(nóng)民的救濟途徑和方式：

1. 針對批前的“征地告知書”“擬征地補償安置方案”提出意見、要求聽證；

2. 不滿意補償標準、內(nèi)容的，暫不簽訂任何性質(zhì)的補償安置協(xié)議；

3. 對征地批復(fù)依法提起行政復(fù)議直至國務(wù)院裁決；

4. 對批后的征地公告提起行政訴訟；

5. 對批后的征地補償安置方案提出意見、要求聽證；

6. 對分戶下達的“補償決定”“補償事項告知”提起復(fù)議或者訴訟；

7. 對補償標準、方案申請協(xié)調(diào)、裁決或者直接提起行政復(fù)議；

8. 堅決起訴縣級自然資源主管部門作出的責令交出土地決定

……

在明律師最后想提示廣大農(nóng)民朋友的是，農(nóng)村征地拆遷的救濟方式雖不及城市明確，但“辦法總比困難多”，大家還是可以找尋到許多救濟權(quán)利的渠道和途徑，而不至于消極等待“責令交地”的到來。及時反應(yīng)，有所行動，對被征地農(nóng)民而言或許是最為重要的。

原文：

最高法判例：在未取得征地批復(fù)的情況下發(fā)布的征收土地公告具有可訴性