導(dǎo)讀：在農(nóng)村房屋拆遷實踐中，一些被拆遷村民基于對《土地管理法》規(guī)定的信賴而產(chǎn)生了這樣的認(rèn)知：要想拆除農(nóng)村宅基地上房屋用于項目建設(shè)，必須依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定走征收程序，所謂“村民自治”性質(zhì)的新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造等協(xié)議搬遷都是違反法定程序、侵害村民權(quán)益的。有些村民還會在相關(guān)訴訟中直接以此為由，請求法院判決確認(rèn)其“征收行為違法”。那么，農(nóng)民的這些認(rèn)知正確嗎？最高人民法院又通過一系列案件的裁判論述了怎樣的道理呢？除去征收，你的宅基地使用權(quán)會被村集體依法收回嗎？

首先我們開門見山公布問題的答案：村民的這種“非征收，不拆房”的認(rèn)知不太符合當(dāng)前的司法實踐。請注意，我們并不是說村民的這種想法是錯誤的，而只是其恐怕不為當(dāng)下的法院裁判所支持。

至于為什么有些項目可以不走征收程序就拆除村民的合法房屋，司法實踐和法律規(guī)定都能在一定程度上解開我們的困惑。

要點一：收回集體土地使用權(quán)依法可用

（2019）最高法行申8378號行政裁定書中提及，申請再審的村民提出了這樣的觀點：該收回土地使用權(quán)行為違法。該地塊如果要進行城市建設(shè)，無論是否是公共利益都需要按照法定程序進行，而不能套用村鎮(zhèn)公益項目進行。

該地塊并沒有履行土地和房屋的征收程序，就要收回并注銷再審申請人合法享有的土地使用權(quán)，明顯屬于程序違法，并侵害了再審申請人的合法權(quán)益……

然而，最高法在裁判理由中直接以《土地管理法》第66條（原第65條）的規(guī)定為依據(jù)否定了村民的上述認(rèn)知，明確村集體有權(quán)依法收回集體土地使用權(quán)，而縣級政府有權(quán)通過批準(zhǔn)的方式對此予以監(jiān)督。

這就是說，除去征收程序，“收回集體土地使用權(quán)”是另一種法定的能夠拆除農(nóng)民房屋、收回農(nóng)民宅基地使用權(quán)的重要途徑。

（2019）最高法行申5101號行政裁定書則對此條款的適用進行了更為深入的論述。在該案中，申請再審的村民提出“已發(fā)證的土地使用權(quán)不能由政府決定收回”的觀點。結(jié)果最高法在裁判理由部分中寫道：

《土地管理法》第六十五條第一款第（二）項規(guī)定，不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。

《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條規(guī)定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)；已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。

《村民委員會組織法》第二十四條第一款第（六）項、第二款規(guī)定：涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：……（六）宅基地的使用方案；……村民會議可以授權(quán)村民代表會議討論決定前款規(guī)定的事項。

也就是說，作為建設(shè)用地的宅基地，權(quán)利人取得集體土地使用權(quán)后，未按照批準(zhǔn)的土地用途使用土地，造成宅基地空閑兩年以上的，經(jīng)村民會議討論通過，報縣級人民政府批準(zhǔn)，集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。

這段論述將收回宅基地使用權(quán)的法律依據(jù)基本羅列完整了。需要注意的是，最高法在這份裁判中認(rèn)為，《村民委員會組織法》規(guī)定的“宅基地的使用方案”就包括對宅基地使用權(quán)的收回。很多農(nóng)民朋友對此解讀非常不能理解，認(rèn)為決定“宅基地的使用方案”怎么能包括拆掉我合法建造的房屋呢？

但無論如何，這一裁判的邏輯推理具有典型性，值得廣大農(nóng)村村民在看待此類糾紛時予以重視。

要點二：新農(nóng)村建設(shè)“協(xié)議搬遷”可以不征收

最高法三巡對于新農(nóng)村建設(shè)協(xié)議搬遷項目有如下裁判原則：

新農(nóng)村建設(shè)中的協(xié)議搬遷，應(yīng)當(dāng)堅持村民自愿原則。在不改變農(nóng)村集體土地性質(zhì)的前提下，經(jīng)上級人民政府批準(zhǔn)同意和村民大會、村民代表大會審議后，基于新農(nóng)村建設(shè)需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者村委會在平等、自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上與村民簽訂搬遷補償協(xié)議，人民法院可以支持。

未達成協(xié)議，村民未主動交出房屋而引發(fā)的違法強制拆除案件，人民法院宜通過協(xié)調(diào)化解結(jié)案，并確保用于安置的房屋標(biāo)準(zhǔn)不低于原居住房屋標(biāo)準(zhǔn)；無法協(xié)調(diào)化解的，可以判決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者村委會依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。

“不改變農(nóng)村集體土地性質(zhì)”即意味著涉案“拆舊建新”行為并非征收性質(zhì)，不受《土地管理法》關(guān)于征地的程序性規(guī)定和補償規(guī)定約束，而要尊重農(nóng)民對自己房屋、宅基地使用權(quán)的自主處分。

而在（2019）最高法行申10184號等行政裁定書中，最高法又提出了以下觀點：

目前在法律程序設(shè)計上并不存在獨立的征收集體土地上房屋的環(huán)節(jié)，通常是在征收集體土地過程中將房屋納入地上附著物補償范圍。

城中村改造并不必然以征收集體土地為前提，且已于2019年8月26日修改、將于2020年1月1日施行的《土地管理法》就宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等又作出新的規(guī)定，集體土地領(lǐng)域的管理今后將更加靈活、多元。

整體上看，如果不改變土地所有權(quán)性質(zhì)，地方政府針對城中村改造依法具有一定自主管理權(quán)；如果需要改變土地所有權(quán)性質(zhì)，則必須依法由省級以上人民政府審批。

這就是說，所謂“協(xié)議搬遷”雖無明確的法律依據(jù)，但并不為法律所明令禁止。上述觀點事實上承認(rèn)了“協(xié)議搬遷”的合法性，并未直接對其予以否定性評價。

要點三：收回宅基地使用權(quán)的適用情形

簡單地講，收回宅基地使用權(quán)就是《土地管理法》第66條所規(guī)定的3種主要情形：

一是為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；比如前述新農(nóng)村建設(shè)、村改居、舊村改造項目等。這類收回行為是需要依法給予適當(dāng)補償?shù)摹?/p>

二是不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的。這點包括空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，也包括農(nóng)民改變宅基地用途建造經(jīng)營性用房、獲批建新房但未及時拆除舊房所致的“一戶多宅”等情形。

三是因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。諸如“撤村并鎮(zhèn)”“移民搬遷”等情形。

在明律師要提示廣大農(nóng)民朋友的是，無論我們自己是如何認(rèn)知此事的，“收回宅基地使用權(quán)”這一途徑是客觀存在的，具有一定的法律依據(jù)，更為各級法院在裁判中所普遍認(rèn)可。故此，一旦被村委會或者上級政府作出了“收回”的決定、批復(fù)，村民切不可等閑視之，而要及時咨詢專業(yè)律師，結(jié)合個案中的情況尋找救濟之策，爭取公平合理的補償。

在明拆遷律師也要鄭重呼吁有關(guān)部門正視“新農(nóng)村建設(shè)協(xié)議搬遷”中存在的突出矛盾和問題，為助力全面推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)而考慮盡快制定出臺針對這類項目拆遷行為的法規(guī)規(guī)章，對“收回集體土地使用權(quán)”所應(yīng)遵循的程序和救濟渠道予以明確，從而在改革的同時保護好農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，防止侵害農(nóng)民房屋、宅基地權(quán)益的事情不斷上演。