最高法院案例 ：市、縣級(jí)政府實(shí)施的砌墻圍擋行為是否具有可訴性？

【裁判要點(diǎn)】

國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)全過程中，房屋征收部門及其委托承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償具體工作的房屋征收實(shí)施單位，乃至發(fā)展規(guī)劃、國土資源以及住房城建等多個(gè)部門分別可能在征收與補(bǔ)償?shù)牟煌A段實(shí)施多種內(nèi)容不同、性質(zhì)不同的行為，這些行為并不都屬于可訴的行政行為，也并非全都需要通過獨(dú)立的司法審查程序來評(píng)價(jià)相應(yīng)行為的合法性問題。對(duì)于不具有獨(dú)立法律地位的程序性行為的合法性，應(yīng)當(dāng)作為征收行為或補(bǔ)償行為的要件進(jìn)行審查，而不應(yīng)獨(dú)立成訴，分別進(jìn)行。

市、縣級(jí)政府實(shí)施的砌墻圍擋行為屬于為了保障征收順利實(shí)施的臨時(shí)性、過程性、程序性的行政強(qiáng)制措施，不具有獨(dú)立的法律地位，該過程性行為不屬于行政訴訟的受案范圍。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行申5988號(hào)

申請(qǐng)?jiān)賹徣耍ㄒ粚徳?、二審上訴人）：李海鷹，女，漢族，1969年10月6日出生，住湖南省常德市。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）：常德市武陵區(qū)人民政府，住所地湖南省常德市武陵區(qū)柳葉大道。

法定代表人：廖可元，該區(qū)區(qū)長(zhǎng)。

申請(qǐng)?jiān)賹徣死詈ｚ椧蚺c被申請(qǐng)人常德市武陵區(qū)人民政府（簡(jiǎn)稱武陵區(qū)政府）其他行政糾紛一案，不服湖南省高級(jí)人民法院（2018）湘行終1506號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹菏芾砗笠婪ńM成合議庭進(jìn)行審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

李海鷹申請(qǐng)?jiān)賹彿Q，（一）二審裁定就“圍擋行為”對(duì)李海鷹權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實(shí)際影響自相矛盾，適用法律錯(cuò)誤，對(duì)李海鷹撤訴的訴請(qǐng)未明確答復(fù)。首先，二審裁定既認(rèn)定涉案的“圍擋行為”對(duì)李海鷹權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍，又認(rèn)定圍擋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失可在另案行政訴訟中一并申請(qǐng)，該認(rèn)定自相矛盾?！皣鷵跣袨椤鼻址咐詈ｚ椮?cái)產(chǎn)權(quán)，造成門面停產(chǎn)停業(yè)，對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，是可訴的具體的行政強(qiáng)制行為。其次，武陵區(qū)政府在一審開庭后又實(shí)施了強(qiáng)拆行為，使財(cái)產(chǎn)徹底損毀。強(qiáng)拆是在圍擋發(fā)生時(shí)隔一年半后才發(fā)生，二者并不連續(xù)，后者不能吸收前者。再次，李海鷹在訴訟中兩次就“砌墻圍擋行為及賠償損失”的訴求向二審法院提出附條件撤訴的申請(qǐng)。二審法院關(guān)于撤訴是否喪失“賠償停產(chǎn)停業(yè)損失”訴權(quán)的認(rèn)定自相矛盾，對(duì)李海鷹附條件撤訴的訴請(qǐng)未做出是否準(zhǔn)許的裁決。2.二審裁定對(duì)涉案標(biāo)的認(rèn)定錯(cuò)誤，超越李海鷹請(qǐng)求范圍。本案訴訟針對(duì)的是麗都名居7號(hào)商業(yè)門面，一審裁定增加訴訟標(biāo)的“麗都名居8號(hào)商業(yè)門面”，二審裁定未予糾正，剝奪了李海鷹訴權(quán)。3.二審認(rèn)定房屋征收決定依法公告送達(dá)，認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，對(duì)認(rèn)定案件事實(shí)的主要證據(jù)未予質(zhì)證、認(rèn)證，違反法定程序。首先，武陵區(qū)政府未提供有效證據(jù)證明其在征收范圍內(nèi)公告房屋征收決定的事實(shí)，李海鷹對(duì)真實(shí)性提出異議，一、二審法院對(duì)李海鷹的質(zhì)證意見未予認(rèn)證。其次，原審法院認(rèn)定武陵區(qū)政府于2016年9月8日發(fā)布的房屋征收決定公告明確了征收范圍，并告知了申請(qǐng)復(fù)議及提起行政訴訟的期限。但該房屋征收決定中明確的“征收范圍”不包含李海鷹房屋、或其房屋所在小區(qū)“麗都名居”、或其房屋所在社區(qū)“北站社區(qū)”等內(nèi)容，李海鷹對(duì)該房屋征收決定不具備行使訴權(quán)的主體資格，不存在超期起訴喪失訴權(quán)。原審法院對(duì)上述無關(guān)聯(lián)性的質(zhì)證意見和辯論觀點(diǎn)未予認(rèn)證回復(fù)。最后，原審法院回避涉案房屋征收決定實(shí)體內(nèi)容違法剝奪被征收人產(chǎn)權(quán)置換選擇權(quán)的基本事實(shí)，對(duì)李海鷹就該組證據(jù)提出的合法性異議的質(zhì)證意見未予認(rèn)證。綜上，請(qǐng)求依法再審本案。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案系李海鷹對(duì)武陵區(qū)政府實(shí)施的關(guān)于征收的系列行政行為不服，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第一、三、四、五項(xiàng)申請(qǐng)?jiān)賹?。本院審查重點(diǎn)為李海鷹的再審申請(qǐng)是否符合上述規(guī)定。

首先，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第六項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)全過程中，房屋征收部門及其委托承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償具體工作的房屋征收實(shí)施單位，乃至發(fā)展規(guī)劃、國土資源以及住房城建等多個(gè)部門分別可能在征收與補(bǔ)償?shù)牟煌A段實(shí)施多種內(nèi)容不同、性質(zhì)不同的行為，這些行為并不都屬于可訴的行政行為，也并非全都需要通過獨(dú)立的司法審查程序來評(píng)價(jià)相應(yīng)行為的合法性問題。對(duì)于不具有獨(dú)立法律地位的程序性行為的合法性，應(yīng)當(dāng)作為征收行為或補(bǔ)償行為的要件進(jìn)行審查，而不應(yīng)獨(dú)立成訴，分別進(jìn)行。

本案中，武陵區(qū)政府實(shí)施的砌墻圍擋行為屬于為了保障征收順利實(shí)施的臨時(shí)性、過程性、程序性的行政強(qiáng)制措施，不具有獨(dú)立的法律地位，該過程性行為不屬于行政訴訟的受案范圍。在征收行為完成后，相對(duì)人因該措施產(chǎn)生的損失會(huì)被征收補(bǔ)償行為吸收。如李海鷹認(rèn)為征收補(bǔ)償未對(duì)該損失進(jìn)行處理，可在其提起的針對(duì)征收補(bǔ)償?shù)男姓V訟中一并主張。原審法院已經(jīng)指引李海鷹在另案中解決，處理并無不當(dāng)。李海鷹的該項(xiàng)請(qǐng)求，不符合法律規(guī)定，本院不予支持。

其次，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條規(guī)定，人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。人民法院作出裁定的前提是當(dāng)事人明確提出了撤訴申請(qǐng)。李海鷹申請(qǐng)?jiān)賹彆r(shí)提供了二審法院對(duì)其組織調(diào)解和調(diào)查形成的筆錄，本院對(duì)該證據(jù)的真實(shí)性、合法性予以認(rèn)可。但李海鷹在調(diào)解筆錄中提出的撤訴申請(qǐng)系以二審審理結(jié)果為條件，在調(diào)查筆錄中提出的撤訴申請(qǐng)以撤訴結(jié)果是否影響其訴權(quán)為條件，經(jīng)法院釋明之后，李海鷹仍未明確其是否撤訴。在李海鷹沒有提出明確的撤訴申請(qǐng)的情形下，二審法院不予裁決，程序并無不當(dāng)，李海鷹的該項(xiàng)主張與事實(shí)不符，本院不予支持。

再次，一審裁定文書“原告訴稱”部分載明，“原告是常德市××路麗都名居7、8號(hào)門面的業(yè)主”，而李海鷹申請(qǐng)?jiān)賹徧峁┑钠湎蛞粚彿ㄔ?017年6月6日提交的訴狀載明“原告系人民西路麗都名居7號(hào)門面的業(yè)主?！睆睦詈ｚ椣虮驹禾峁┑脑撛V狀中，訴訟標(biāo)的部分有明顯的涂改痕跡，真實(shí)性無法辨認(rèn)，本院不予認(rèn)可。同時(shí)，李海鷹向本院提供的其于2017年7月20日向一審法院提交的《增加訴訟請(qǐng)求申請(qǐng)書》中指明的標(biāo)的物是“李海鷹位于常德市××路麗都名居的門面”，2018年4月9日提交的《增加訴訟請(qǐng)求申請(qǐng)書》中指明的標(biāo)的物是“李海鷹門面”，2018年7月27日提交的《申請(qǐng)書》指明的標(biāo)的物是“李海鷹所有的房屋、李海鷹所有的麗都名居的商業(yè)門面”。李海鷹后增加的訴請(qǐng)并未明確表明其指向的門面和房屋僅涉及7號(hào)門面，也未撤回第一次的起訴狀，或提出異議。因此，一審裁定明確李海鷹的訴請(qǐng)指向的是其2間門面并未超過其訴訟請(qǐng)求。原審法院對(duì)一審裁定予以維持，并無不當(dāng)。李海鷹的該項(xiàng)理由理據(jù)不足，本院不予支持。

最后，一、二審法院組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行了質(zhì)證，李海鷹充分發(fā)表了其質(zhì)證意見和觀點(diǎn)。一、二審裁定未采納其意見和觀點(diǎn)，裁定的內(nèi)容即認(rèn)證結(jié)果的體現(xiàn)。李海鷹稱二審法院未對(duì)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證認(rèn)證、違反法定程序、影響公正審判的理由與事實(shí)不符，本院不予采納。

綜上，李海鷹的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回李海鷹的再審申請(qǐng)。

審判長(zhǎng)　　江顯和

審判員　　楊志華

審判員　　寇秉輝

二〇一九年八月三十日

法官助理 陳海霞

書記員 黃 琪