新《土地管理法》實施后，集體土地征收程序有何變化？

對于集體土地征收程序的立法變化，在實踐中，需要被征收人加強(qiáng)了解，并準(zhǔn)確根據(jù)自己的實際情況維護(hù)自己合法權(quán)益。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，越來越多的集體土地面臨征收為國家所有。補(bǔ)償與征收，息息相關(guān)，前者直接涉及個體私益與國家公益間的平衡問題。2020年修訂版《土地管理法》實施之前，集體土地征收程序主要由征地申請批準(zhǔn)、組織實施征收及補(bǔ)償兩個階段構(gòu)成。這種單向性的征收方式表現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)性和強(qiáng)制性。而新《土地管理法》的出臺，則讓集體土地的征收制度，特別是土地征收程序煥然一新。修正后的土地征收程序力求吸納多方主體參與其中，通過透明、科學(xué)的程序運行為實體正義提供保障。

一、舊《土地管理法》之程序規(guī)定

從《土地管理法》1987年生效實施至2019年修正前，該階段集體土地征收程序大致包括以下幾方面：

（1）調(diào)查、告知等前期準(zhǔn)備?？h、市土地管理部門執(zhí)行征地調(diào)查，查明擬征收范圍內(nèi)的土地面積、類型、權(quán)屬等基礎(chǔ)情況，并以《征地告知書》的形式告知征收土地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑、申請聽證、禁止搶栽搶種等。

（2）審查批準(zhǔn)。國務(wù)院或省級政府審查征收土地方案、征收土地補(bǔ)償費用標(biāo)準(zhǔn)、安置措施、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶的意見等，并依據(jù)2004年《土地管理法》第四十六條規(guī)定予以審核。

（3）兩公告、一登記。獲得征地批準(zhǔn)后，市、縣政府依據(jù)《土地管理法實施條例》二十五條規(guī)定，組織實施征收土地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告和征地補(bǔ)償?shù)怯洝Ｍ恋匦姓C(jī)關(guān)在擬定或修改征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。倘若集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑提出書面申請的，土地行政部門應(yīng)依《國土資源聽證規(guī)定》十九條第一項組織聽證。

（4）給付費用、完成征收。土地行政機(jī)關(guān)將最終征地補(bǔ)償安置方案報經(jīng)相應(yīng)的市、縣政府批準(zhǔn)后，執(zhí)行土地征收及補(bǔ)償。執(zhí)行完畢，集體土地征收程序終結(jié)。2014年《土地管理法實施條例》修正后，行政機(jī)關(guān)成為征地補(bǔ)償協(xié)議固定一方當(dāng)事人，征地補(bǔ)償協(xié)議合同不再是征地申請人與被征收人之間的民事合同，而轉(zhuǎn)為行政合同。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭議解決方式也更為“特殊”：先由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。

二、新《土地管理法》之程序規(guī)定

在《土地承包法》、《行政訴訟法》、《土地管理法實施條例》等陸續(xù)修改之后，新《土地管理法》中集體土地征收程序發(fā)生了明顯變化。

1.區(qū)分公益性征地與“農(nóng)轉(zhuǎn)非”征地兩種集體土地征收程序。新《土地管理法》四十五條，以列舉的形式對“為了公共利益的需要”進(jìn)行了規(guī)定，及時填補(bǔ)了舊《土地管理法》征地之目的審查標(biāo)準(zhǔn)的空白，有意將公益性征地與“農(nóng)轉(zhuǎn)非”征地區(qū)分開來。

2.新增集體土地征收前置程序。新《土地管理法》四十七條、第四十八條規(guī)定：第一，前置程序有土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、發(fā)布擬征收土地公告、聽取被征收人及利害關(guān)系人意見或舉行聽證會、修改征地補(bǔ)償安置方案、辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?、估測落實費用并保障資金足額到位七個步驟，即新《土地管理法》除原有規(guī)定的調(diào)查、公告、聽證外，還擴(kuò)充了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估重要環(huán)節(jié)。第二，將重要的事后聽證變更為事前聽證，聽證事由不局限于“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”而擴(kuò)大至整個征地補(bǔ)償安置方案，既包括征地行為，也包括補(bǔ)償行為。第三，將原有征地批準(zhǔn)后簽訂的補(bǔ)償協(xié)議提前到申請批準(zhǔn)前，相應(yīng)地，其審查批準(zhǔn)機(jī)關(guān)由擬征地申請機(jī)關(guān)（市、縣級人民政府）變?yōu)閷彶闄C(jī)關(guān)（國務(wù)院及省級政府）。

3.調(diào)整集體土地審核程序。重新調(diào)整了國務(wù)院及省級政府征地審批事權(quán)范圍，將非永久占用基本農(nóng)田的批準(zhǔn)完全下放給省級政府，并刪除“省、市、區(qū)政府批準(zhǔn)報國務(wù)院備案”之規(guī)定。

4.健全集體土地監(jiān)督程序。公眾可以對征收決定行為和補(bǔ)償安置協(xié)議尋求司法救濟(jì)。第一，從征收決定行為看來，2014年《行政訴訟法》十二條將征收決定納入受案范圍，但受制于《行政復(fù)議法》三十條第一款的相關(guān)規(guī)定，征收決定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用復(fù)議前置。第二，從補(bǔ)償安置協(xié)議來看，《行政訴訟法》也將行政合同納入受案范圍。值得注意的是，現(xiàn)行《土地管理法實施條例》二十五條對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議的解決方式有特殊規(guī)定，即對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。是直接訴訟還是應(yīng)當(dāng)優(yōu)先《土地管理法實施條例》二十五條的規(guī)定，這給司法實踐造成一定的困擾。因而，如何銜接這兩種不同的規(guī)定，有待進(jìn)一步的探討。

綜上所述，對于集體土地征收程序的立法變化，在實踐中，需要被征收人加強(qiáng)了解，并準(zhǔn)確根據(jù)自己的實際情況維護(hù)自己合法權(quán)益。此外，被征收人如果清楚或者不清楚權(quán)利是否侵害以及如何進(jìn)行救濟(jì)時，應(yīng)當(dāng)及時咨詢專業(yè)拆遷補(bǔ)償律師維護(hù)自己的合法權(quán)益。