先行用地，是指重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目控制工期的單體工程，以及有工期要求或受季節(jié)影響急需開工建設(shè)的其他工程用地，在完成項(xiàng)目批準(zhǔn)（核準(zhǔn)）與初步設(shè)計(jì)后，報(bào)經(jīng)國土資源部同意后可以先行用地。

目前《土地管理法》沒有先行用地的法律規(guī)定，而自然資源部關(guān)于《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見稿）公開征求意見的公告，第二十六條【申請先行用地】 國家和省級能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重大項(xiàng)目中，控制工期的單體工程和受季節(jié)影響或者其他重大因素影響急需動(dòng)工建設(shè)的工程，可以向省級以上人民政府自然資源主管部門申請先行用地。此規(guī)定先行用地，目前還未確定。

先行用地執(zhí)行的依據(jù)仍是國土資源部相關(guān)文件，故先行用的的合法性，有一定的先天不足，特別是在面臨行政復(fù)議或行政訴訟的時(shí)候。

先行用地主要的文件依據(jù)主要有4個(gè)：

1、《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知》（國土資發(fā)〔2000〕408號(hào)0，明確對影響基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工期的單位控制性工程經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)后，可以實(shí)行先行用地；先行用地范圍限于影響基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工期的單位控制性工程。

2、按照《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號(hào)），先行用地的范圍有所擴(kuò)大：屬于控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，可向國土資源部申請辦理先行用地。

3、2016年1月，國土資源部、國家發(fā)展改革委等四部委印發(fā)《關(guān)于加大用地政策支持力度促進(jìn)大中型水利水電工程建設(shè)的意見》，明確地方審批（核準(zhǔn)）的水利水電項(xiàng)目，其中納入經(jīng)批準(zhǔn)的全國中型水庫建設(shè)規(guī)劃、并經(jīng)有關(guān)流域機(jī)構(gòu)審核同意的水利項(xiàng)目，以及納入經(jīng)批準(zhǔn)的國家水電發(fā)展規(guī)劃的水電項(xiàng)目，確需先行用地的，也可先行用地。

4、2016年11月國土資源部關(guān)于修改《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》的決定（國土資源部令第69號(hào)）明確，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的控制工期的單體工程和因工期緊或者受季節(jié)影響急需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，可以由省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門向國土資源部申請先行用地。

先行用地的范圍和條件。

申請先行用地的建設(shè)項(xiàng)目，必須是已通過用地預(yù)審、項(xiàng)目批準(zhǔn)立項(xiàng)并完成初步設(shè)計(jì)的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其中屬于控制工期的單體工程，以及因工期緊或受季節(jié)影響確需動(dòng)工建設(shè)的其他工程，方可向國土資源部申請辦理先行用地。對于地方審批（核準(zhǔn)）的水利水電項(xiàng)目，其中納入經(jīng)批準(zhǔn)的全國中型水庫建設(shè)規(guī)劃、并經(jīng)有關(guān)流域機(jī)構(gòu)審核同意的水利項(xiàng)目，以及納入經(jīng)批準(zhǔn)的國家水電發(fā)展規(guī)劃的水電項(xiàng)目，確需先行用地的，也可申請先行用地。

申請先行用地時(shí)，擬用地應(yīng)當(dāng)符合預(yù)審要求和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)屬清楚，地類、面積準(zhǔn)確;涉及征收農(nóng)村集體土地的，征地補(bǔ)償安置應(yīng)征得農(nóng)民同意并確保補(bǔ)償及時(shí)足額支付到位，地方政府應(yīng)確保不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件。

先行用地的申請和批準(zhǔn)。

先行用地由省級國土資源主管部門向國土資源部提出申請。申請用地時(shí)，必須說明擬用地符合預(yù)審要求和土地使用標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)屬清楚，地類、面積準(zhǔn)確；涉及征收農(nóng)村集體土地的，征地補(bǔ)償安置應(yīng)征得農(nóng)民同意并確保補(bǔ)償及時(shí)足額支付到位，地方政府應(yīng)確保不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件。

具體說來，申請先行用地，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：省、自治區(qū)、直轄市國土資源主管部門先行用地申請；建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見；建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)、核準(zhǔn)或者備案文件；建設(shè)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)文件、審核文件或者有關(guān)部門確認(rèn)工程建設(shè)的文件；國土資源部規(guī)定的其他材料，包括市、縣人民政府對申請先行用地有關(guān)情況的說明及承諾（說明征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑有關(guān)情況，承諾動(dòng)工前將征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放到被征地村組和群眾及確保不因先行用地發(fā)生信訪問題和突發(fā)事件，并附建設(shè)單位撥付征地補(bǔ)償費(fèi)用的憑證、被征地村組和群眾對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑的意見）、申請先行用地的工程位置示意圖等。

國土資源部對先行用地申請材料審核通過后，批準(zhǔn)先行用地。

先行用地批準(zhǔn)后，地方政府和項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制動(dòng)工建設(shè)范圍，不得超出先行用地批準(zhǔn)范圍動(dòng)工建設(shè)，超出批準(zhǔn)范圍的按違法用地查處；同時(shí)應(yīng)抓緊組織正式用地報(bào)批工作，在6個(gè)月內(nèi)完成建設(shè)項(xiàng)目用地正式組卷報(bào)批工作。