對違法建設(shè)行為進(jìn)行罰款，是行政處罰的重要方式之一，其處罰依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條，罰款的基數(shù)為“建設(shè)工程造價”的一定比例。

但是在實踐中，這個基數(shù)究竟是建設(shè)工程“總造價”，還是違法“單體建筑造價”，又或者是違法建筑“違法部分造價”，并沒有明確規(guī)定。

自然資源部開始施行的《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》則給出了明確的執(zhí)法依據(jù)。

如何認(rèn)定違建罰款基數(shù)？

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

第六十四條

未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價百分之十以下的罰款。

該條只規(guī)定了罰款依據(jù)“建設(shè)工程造價”一定百分比罰款，這里的建設(shè)工程造價存在不同的認(rèn)定，即使是在2019年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》修改時也并未明確，其實這個問題是早就存在的。

舉個例子：如果某個小區(qū)有十棟樓，其中一棟加蓋了一層，如果對其進(jìn)行罰款處罰，是按照十棟樓造價的百分比罰款，還是按照其中加蓋那一棟的造價罰款，或者按照加蓋那一層的造價罰款呢？

再比如，某棟樓只完成了主體結(jié)構(gòu)施工，內(nèi)外裝修、配套都還沒有建設(shè)就被叫停了，對其進(jìn)行處罰，未施工部分是否記入“建設(shè)工程造價”罰款基數(shù)？

以上在實踐中都是有爭議的。

2010年11月17日，全國人大常委會法工委《對安徽省人大法工委關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條適用問題請示的答復(fù)》指出：地方性法規(guī)可以根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、行政處罰法規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實際情況，對城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條規(guī)定中的“建設(shè)工程造價”的計算方式作出具體規(guī)定。也就是說，全國人大常委會把“建設(shè)工程造價”認(rèn)定的權(quán)利交給了地方立法來解決。

從實踐中看，各地采用的計算方式大體包括“違法建設(shè)工程整體造價”“建設(shè)工程總造價”“有違法建設(shè)情形的單項工程造價”等方式，最重的處罰就是按照“建設(shè)工程總造價”處罰，這也就是說即便是其中不違法的部分，也要記入處罰的基數(shù)，這就有違“行政比例”“過罰相當(dāng)”的原則。

因此，在《工作規(guī)程》征求意見過程中，拆遷律師提出：“鑒于在司法實踐中存在無規(guī)劃審批手續(xù)建設(shè)、超用地范圍建設(shè)、超層建設(shè)等不同情形，尤其是超層建設(shè)的情況，如以單體造價為基礎(chǔ)進(jìn)行處罰，存在將合法建設(shè)的部分視作違法部分處罰的嫌疑，建議進(jìn)一步細(xì)化?！?/p>

從罰“單體建筑”到只罰“違建”部分。

在《工作規(guī)程》實施之前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）對此已有規(guī)定，罰款基數(shù)為“存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實的建筑物、構(gòu)筑物單體造價”，也就是說按照“違法單體建筑造價”作為罰款基數(shù)。

《指導(dǎo)意見》

第十二條

對違法建設(shè)行為處以罰款，應(yīng)當(dāng)以新建、擴(kuò)建、改建的存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實的建筑物、構(gòu)筑物單體造價作為罰款基數(shù)。

已經(jīng)完成竣工結(jié)算的違法建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以竣工結(jié)算價作為罰款基數(shù)；尚未完成竣工結(jié)算的違法建設(shè)，可以根據(jù)工程已完工部分的施工合同價確定罰款基數(shù)；未依法簽訂施工合同或者當(dāng)事人提供的施工合同價明顯低于市場價格的，處罰機關(guān)應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的造價咨詢機構(gòu)評估確定。

自然資源部《工作規(guī)程》對此進(jìn)行了突破，明確只對“違法部分”進(jìn)行處罰。

《工作規(guī)程》

城鄉(xiāng)規(guī)劃違法建設(shè)中涉及工程造價罰款基數(shù)的認(rèn)定。

對《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的違法建設(shè)行為處以罰款，應(yīng)當(dāng)以新建、擴(kuò)建、改建的存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實的建筑物、構(gòu)筑物違法部分造價作為罰款基數(shù)。

已經(jīng)完成竣工結(jié)算的違法建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以竣工結(jié)算價作為罰款基數(shù)；尚未完成竣工結(jié)算的違法建設(shè)，可以根據(jù)工程已完工部分的施工合同價確定罰款基數(shù)；未依法簽訂施工合同或者當(dāng)事人提供的施工合同價明顯低于市場價格的，應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的造價咨詢機構(gòu)評估確定。

實踐中，如拆遷律師所列舉的那樣，違法建設(shè)情形比較復(fù)雜，其中超層建筑不應(yīng)對合法部分進(jìn)行處罰，還有只完成了主體框架并未進(jìn)行內(nèi)部裝修裝飾施工，那裝修裝飾部分造價自然也不應(yīng)列入“違法部分”進(jìn)行處罰。

一些地方性法規(guī)在“重罰”理念指導(dǎo)下，為了形成所謂“重罰才能止違”的“強大壓力”，利用立法授權(quán)，對“建設(shè)工程造價基數(shù)”擅自進(jìn)行擴(kuò)張立法，認(rèn)為只要構(gòu)成違法，無論是整體違法還是局部違法，都按“整體”“總體”“單項工程”造價處罰。

這些做法有違“過罰相當(dāng)”“行政比例”的原則，應(yīng)該予以摒棄。新《工作規(guī)程》“只罰違建部分”的規(guī)定值得肯定。