導(dǎo)讀：截至2025年4月，南京市江北新區(qū)與蘇州市吳江區(qū)、工業(yè)園區(qū)作為自然資源部低效用地再開發(fā)試點(diǎn)核心區(qū)域，已分別完成工業(yè)用地更新1.8萬(wàn)畝和2.3萬(wàn)畝。兩地實(shí)踐緊扣《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕171號(hào)）中“嚴(yán)守紅線底線、激活存量空間”的要求，在產(chǎn)權(quán)重組、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域形成差異化法治經(jīng)驗(yàn)，為破解工業(yè)用地更新困局提供區(qū)域性解決方案。
1、產(chǎn)權(quán)重構(gòu)：工業(yè)用地權(quán)屬整合的法治路徑
（1）南京江北新區(qū)“協(xié)議置換+地券交易”模式
針對(duì)老舊工業(yè)區(qū)產(chǎn)權(quán)碎片化問(wèn)題，江北新區(qū)創(chuàng)新“產(chǎn)權(quán)分割—權(quán)益置換—指標(biāo)交易”三階機(jī)制：
?產(chǎn)權(quán)分割?：依據(jù)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第8條，對(duì)混合所有制用地實(shí)施三維產(chǎn)權(quán)登記，分離地面建筑物所有權(quán)與地下空間使用權(quán)；
?權(quán)益置換?：采用《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)置換協(xié)議》，允許企業(yè)以20%用地置換商業(yè)用地開發(fā)權(quán)，但須承諾五年內(nèi)完成產(chǎn)業(yè)升級(jí)；
?地券交易?：騰退工業(yè)用地指標(biāo)經(jīng)省自然資源廳確權(quán)后，可在長(zhǎng)三角要素交易平臺(tái)掛牌交易，溢價(jià)部分按3：7比例在政府與企業(yè)間分配。
該模式在南京化學(xué)工業(yè)園改造中，成功解決12家央企與地方國(guó)企的交叉用地確權(quán)難題。
（2）蘇州工業(yè)園區(qū)“混合用地（M0）政策”
基于《通知》第5條“用途兼容性改革”授權(quán)，蘇州試點(diǎn)全國(guó)首個(gè)工業(yè)研發(fā)混合用地制度：
?比例控制?：?jiǎn)蝹€(gè)地塊研發(fā)用地占比不超過(guò)30%，且須與生產(chǎn)線物理隔離；
?彈性年限?：混合用地使用權(quán)期限可突破50年上限，按產(chǎn)業(yè)周期設(shè)定20-70年梯度年限；
?動(dòng)態(tài)監(jiān)管?：建立用地績(jī)效評(píng)價(jià)體系，連續(xù)兩年稅收強(qiáng)度低于500萬(wàn)元/畝的地塊強(qiáng)制恢復(fù)純工業(yè)用途。
該政策在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園更新中，推動(dòng)23家企業(yè)實(shí)現(xiàn)“研發(fā)—中試—生產(chǎn)”空間集成。
2、利益平衡：更新主體的權(quán)益保障機(jī)制
（1）南京“工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓溢價(jià)分成”
江北新區(qū)制定《工業(yè)用地更新收益分配辦法》，明確：
?基準(zhǔn)核算?：以土地增值稅清算價(jià)為基礎(chǔ)，扣除土壤修復(fù)成本后確定可分配溢價(jià)；
?階梯分成?：溢價(jià)100%以內(nèi)政府與企業(yè)按3：7分配，超額部分按5:5分配；
?定向使用?：企業(yè)分成收益須專項(xiàng)用于設(shè)備采購(gòu)與技術(shù)升級(jí)，接受審計(jì)部門動(dòng)態(tài)監(jiān)管。
（2）蘇州“容積率跨區(qū)平衡制度”
吳江區(qū)探索《工業(yè)用地容積率轉(zhuǎn)移規(guī)則》：
?指標(biāo)生成?：企業(yè)通過(guò)低效用地騰退形成的節(jié)余容積率，經(jīng)第三方評(píng)估后生成可交易指標(biāo)；
?跨區(qū)流轉(zhuǎn)?：指標(biāo)可在蘇州全市產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)交易，但受讓方容積率增幅不得超過(guò)基準(zhǔn)值200%；
?稅收聯(lián)動(dòng)?：轉(zhuǎn)讓容積率指標(biāo)產(chǎn)生的收益，按《資源稅法》第2條計(jì)入企業(yè)資源稅計(jì)稅依據(jù)。
3、法律挑戰(zhàn)：制度創(chuàng)新與現(xiàn)行法制的張力
（1）歷史用地確權(quán)爭(zhēng)議
?南京無(wú)證廠房確權(quán)?：1990年前建設(shè)的集體工業(yè)用地，能否直接適用《土地管理法》第64條補(bǔ)辦國(guó)有手續(xù)；
?蘇州混合用地登記?：M0用地中研發(fā)用地與生產(chǎn)用地的產(chǎn)權(quán)分割登記，如何銜接《城市房地產(chǎn)管理法》第38條。
（2）生態(tài)修復(fù)責(zé)任界定
?連帶責(zé)任切割?：江北新區(qū)化工用地修復(fù)費(fèi)用，是否適用《土壤污染防治法》第45條向1988年前停產(chǎn)企業(yè)追償；
?修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)沖突?：吳江區(qū)電子產(chǎn)業(yè)用地重金屬治理標(biāo)準(zhǔn)，如何協(xié)調(diào)《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)》與歐盟RoHS指令差異。
結(jié)語(yǔ)：工業(yè)城市更新的法治范式轉(zhuǎn)型
南京與蘇州的實(shí)踐表明：工業(yè)用地再開發(fā)本質(zhì)是產(chǎn)權(quán)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)政策與生態(tài)責(zé)任的系統(tǒng)性法治重構(gòu)。當(dāng)“低效用地”通過(guò)法律技術(shù)的棱鏡被分解為可量化、可交易、可追溯的權(quán)利單元時(shí)，長(zhǎng)三角正書寫著“存量更新”時(shí)代的制度創(chuàng)新答卷。隨著2025年試點(diǎn)評(píng)估期的臨近，兩地的差異化探索將為《土地管理法》修訂提供鮮活的地方經(jīng)驗(yàn)。
