在未啟動(dòng)救濟(jì)程序的情況下，我國(guó)集體土地征收程序因征地補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放完畢而終結(jié)，因此征收補(bǔ)償實(shí)際為征收程序的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。

 

集體土地征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵守完全補(bǔ)償原則

我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》首次明確“公平補(bǔ)償”原則，但這一原則在實(shí)踐中其實(shí)并無(wú)可執(zhí)行的客觀性標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于土地征收領(lǐng)域而言，法律法規(guī)均未予明確補(bǔ)償?shù)脑瓌t，法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐操作與執(zhí)行情況中均體現(xiàn)了適當(dāng)補(bǔ)償?shù)膬A向。

根據(jù)我國(guó)土地管理法的規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)償費(fèi)均按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，且規(guī)定了較大的幅度范圍:6到10倍，最高不超過(guò)30倍。由于我國(guó)征地補(bǔ)償過(guò)程中的行政主導(dǎo)性，被征收方無(wú)法參與補(bǔ)償價(jià)款的談判協(xié)商，征地機(jī)關(guān)既是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，又是土地征收的既得利益者，這樣往往會(huì)導(dǎo)致土地征收補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)與分配的顯失公平。被征地者不僅不能因土地征收對(duì)其造成的損失獲得完全的補(bǔ)償，還極有可能因土地，這一重要生產(chǎn)生活資料被征收而喪失生活保障。

筆者認(rèn)為，集體土地的征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵守完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，使被征收人所處的財(cái)產(chǎn)地位在征收前后相比較而沒(méi)有變化，通過(guò)補(bǔ)償使權(quán)利人恢復(fù)至如同征收未發(fā)生時(shí)的應(yīng)有狀態(tài)。特別是從嚴(yán)格法治主義的要求看，行政補(bǔ)償可以而且應(yīng)當(dāng)采用完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，以達(dá)到填補(bǔ)行政征收人因征收所受損害的目的，實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)的法治主義原則和社會(huì)公平正義的要求。

 

集體土地征收的補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整

集體土地所有權(quán)、土地上建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)、地上農(nóng)作物所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及其他土地權(quán)利都應(yīng)納入集體土地征收的補(bǔ)償范疇之內(nèi)，然而在我國(guó)現(xiàn)行的集體土地征收法律制度體系下，并未分別明確上述征收對(duì)象的補(bǔ)償及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與程序。

根據(jù)物權(quán)法第42條的規(guī)定，“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。其中，從文義理解，“地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”應(yīng)是對(duì)于地上農(nóng)作物所有權(quán)的補(bǔ)償，但對(duì)于“土地補(bǔ)償費(fèi)”“安置補(bǔ)助費(fèi)”等具體是對(duì)何種征地客體以及征收對(duì)象進(jìn)行補(bǔ)償均未予明確規(guī)定，導(dǎo)致諸如集體土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等已明確納入土地征收范圍的客體以何種方式、何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償仍屬于立法的空白。

筆者認(rèn)為，在土地征收補(bǔ)償中不應(yīng)僅僅把集體經(jīng)濟(jì)組織確立為土地補(bǔ)償款的補(bǔ)償對(duì)象，由集體經(jīng)濟(jì)組織在取得土地補(bǔ)償款后在其內(nèi)部對(duì)于其成員之間進(jìn)行分配，而應(yīng)將納入征收范圍的各項(xiàng)權(quán)利均納入補(bǔ)償范圍并明確相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將該等權(quán)利的權(quán)利主體均單獨(dú)作為土地征收的補(bǔ)償權(quán)利主體:地上建筑物、構(gòu)筑物的所有人應(yīng)有權(quán)就其建筑物、構(gòu)筑物因集體土地的征收而被隨之征收和拆除獲得單獨(dú)補(bǔ)償。對(duì)于集體土地所有權(quán)而言，其權(quán)利主體系集體經(jīng)濟(jì)組織，因此，對(duì)于集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織為補(bǔ)償對(duì)象，由集體經(jīng)濟(jì)組織在取得補(bǔ)償款后，再向其成員進(jìn)行內(nèi)部分配。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)將地上建筑物、構(gòu)筑物的所有權(quán)人、地上農(nóng)作物的所有權(quán)人、集體建設(shè)用地的使用權(quán)人、宅基地使用權(quán)人、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以及其他土地權(quán)利的權(quán)利人均列入單獨(dú)的征地補(bǔ)償對(duì)象，對(duì)其因集體土地征收而隨之征收的相關(guān)權(quán)利以及所受之損失進(jìn)行單獨(dú)補(bǔ)償。

 

征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既要市場(chǎng)化又要考慮被征地人的生活保障

依據(jù)完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立就要考慮如下幾個(gè)基本因素:其一，被征地者因土地被征收而實(shí)際發(fā)生的損失，包括被征地者從土地上可獲得的收益、土地上的相關(guān)附屬物(包括建筑物、構(gòu)筑物、農(nóng)作物等)；其二，土地及其地上一并被征收的相關(guān)權(quán)利的市場(chǎng)價(jià)值；其三，被征地者土地喪失后的生活保障。

筆者認(rèn)為，我國(guó)的集體土地征收制度，先以市場(chǎng)化作為其最基本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即被征收土地于公開(kāi)市場(chǎng)上的公允價(jià)值作為補(bǔ)償?shù)幕緲?biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，鑒于土地之于被征地者而言的巨大社會(huì)保障功能，僅僅以市場(chǎng)價(jià)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯不足以體現(xiàn)完全、充分補(bǔ)償?shù)脑瓌t。在市場(chǎng)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，仍應(yīng)充分考慮并執(zhí)行以下標(biāo)準(zhǔn)與要求:使被征地者所獲得的補(bǔ)償額，能夠滿(mǎn)足其在其他地域內(nèi)獲得同等條件、同等面積及同等價(jià)值的土地；同時(shí)充分考慮被征地人因土地保障功能的喪失而導(dǎo)致的生活保障喪失，而將被征收土地未來(lái)一定期限內(nèi)可能產(chǎn)生的收益價(jià)值亦作為征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)納入征地補(bǔ)償范疇之中。

 

從集體土地征收補(bǔ)償程序上保障被征地人的合法權(quán)益

第一，征地補(bǔ)償方案的制定。我國(guó)現(xiàn)行征地補(bǔ)償方案的制定充分體現(xiàn)了行政主導(dǎo)性的特征，而被征地者實(shí)際上在征地補(bǔ)償方案制定及征地補(bǔ)償款確定方面并無(wú)參與權(quán)與話(huà)語(yǔ)權(quán)。依據(jù)完全補(bǔ)償原則與市場(chǎng)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償方案的制定上充分引用市場(chǎng)化的機(jī)制，使廣大被征地者即被補(bǔ)償?shù)臋?quán)利主體，能夠充分參與到征地方案的制定中去。從程序上的保障明確規(guī)定征地補(bǔ)償方案制定的聽(tīng)證程序與補(bǔ)償數(shù)額市場(chǎng)化協(xié)議確定制度，從制度上保障被征地者參與聽(tīng)證與協(xié)議協(xié)商，并將其意見(jiàn)與建議納入補(bǔ)償方案的制定中去，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償環(huán)節(jié)由行政主導(dǎo)性向市場(chǎng)主導(dǎo)性的轉(zhuǎn)變。

第二，征地補(bǔ)償款的分配。除作為集體土地使用權(quán)權(quán)利主體的集體經(jīng)濟(jì)組織外，地上建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)、地上農(nóng)作物所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及其他土地權(quán)利等隨土地征收一并征收的權(quán)利的權(quán)利主體均應(yīng)一并單獨(dú)納入征地補(bǔ)償對(duì)象范疇，并由其分別作為相應(yīng)補(bǔ)償范疇的權(quán)利人，而將相對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償款項(xiàng)直接分配至該等權(quán)利人。而對(duì)于土地補(bǔ)償款項(xiàng)在集體經(jīng)濟(jì)組織之間的分配，則應(yīng)充分強(qiáng)調(diào)集體成員的補(bǔ)償款分配自治權(quán)。

第三，征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的救濟(jì)。對(duì)于征地補(bǔ)償爭(zhēng)議的救濟(jì)，也應(yīng)包括對(duì)于征地補(bǔ)償方案及補(bǔ)償款之相關(guān)爭(zhēng)議的救濟(jì)，以及征地補(bǔ)償款分配相關(guān)爭(zhēng)議的救濟(jì)，特別是對(duì)于征地款分配之相關(guān)爭(zhēng)議的救濟(jì)，應(yīng)賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員在其認(rèn)為相關(guān)土地補(bǔ)償款在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配不公時(shí)的司法救濟(jì)權(quán)，同時(shí)，賦予司法機(jī)關(guān)對(duì)于此等糾紛的司法管轄與審查權(quán)。（法制日?qǐng)?bào)?肖黎明）