文/黃艷 2017年4月15日
2017年4月9日，北京在明律師事務(wù)所在北京舉辦命名“雷鋒律師事務(wù)所”1周年紀念會，兼在明律師事務(wù)所成立5周年所慶。中華人民共和國司法部政策研究室主任王公義、中國集體雷鋒評委會總干事何朝海、北京市律師協(xié)會副會長王崢、《法律與生活》雜志社社長、法律出版社編審李秀平、中國比較法學(xué)研究會名譽會長劉兆興等領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)邀出席，共同慶祝活動。
會議過程中，在著名學(xué)者王公義教授、北京在明律師事務(wù)所楊在明主任的組織下，含筆者在內(nèi)的八名業(yè)務(wù)骨干律師就“征收九十年代自建房屋是否應(yīng)當給予補償”展開了辯論。辯題起源于一起真實的案件：
【案情回放】
A市（直轄市）B區(qū)C廠于20世紀90年代初將廠內(nèi)職工宿舍分配至職工個人私有，并統(tǒng)一辦理了房屋所有權(quán)證。C廠職工D分得平房一套，房屋建筑面積50.8平方米、院落面積14.9平方米。因家庭人口增長、房屋居住面積不足、家庭經(jīng)濟能力有限，D于1993年、1994年利用院落內(nèi)空地陸續(xù)擴建了3.6平方米廁所1間、4.2平方米及3.9平方米雜物間2間。由于為廠里解決了房源問題，而且是在自己院里蓋的，廠里表示不干涉這類建設(shè)行為。
2015年12月15日，B區(qū)人民政府作出了《B區(qū)人民政府房屋征收決定》，啟動X路片區(qū)棚戶區(qū)改造（舊城區(qū)改建）項目國有土地上房屋征收補償工作。根據(jù)《X路片區(qū)棚戶區(qū)改造（舊城區(qū)改建）項目工程住宅房屋征收補償方案》，項目有獎?wù)魇蘸灱s期限為30天，該期限內(nèi)簽約的被征收人，可就其建設(shè)時間早、未辦理建房手續(xù)和產(chǎn)權(quán)登記的無證房屋獲得6萬元獎勵，逾期未簽者，則不再給予獎勵。
C廠職工宿舍位于X路片區(qū)棚戶區(qū)改造（舊城區(qū)改建）項目征收范圍。由于對補償方案持有異議，D未在有獎?wù)魇蘸灱s期簽約。2016年1月18日，D收到區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局作出的《責(zé)令限期拆除決定書》，其中認定D自建的3間自建房未經(jīng)取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證即建設(shè)，違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條，屬于違法建設(shè)，故依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條責(zé)令限期拆除。
【思辨與論證】
筆者認為，就上述案例情形中的九十年代自建房，在征收過程中應(yīng)當給予補償是法律的應(yīng)有之意。
首先，從現(xiàn)有法律規(guī)定而言，《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規(guī)定，“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應(yīng)當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償?！痹摽钜?guī)定正面確立了征收人在征收范圍確定后、作出房屋征收決之前，負有組織相關(guān)職能部門就由于歷史原因?qū)е碌氖掷m(xù)不全、未經(jīng)登記的房屋進行合法性認定進而確定是否予以補償?shù)姆ǘ氊?zé)。
目前，杭州市、蕪湖市、溫州市、大豐市、荊門市、宜昌市、長沙市、湘潭市、濟南市、廈門市、鹽城市、宣城市、南京市、本溪市等多地均已制定國有土地上房屋征收范圍內(nèi)未登記建筑認定辦法，要求作為征收人的縣級人民政府組織城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、建設(shè)、房管、城管、公安、消防等，對房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積與結(jié)構(gòu)、建筑權(quán)利人戶籍、建筑占用消防通道情況等方面進行調(diào)查，一般違法情形的及可采取改正措施消除影響的，給予行政處罰后認定為合法建筑，給予征收補償；嚴重違法無法采取改正措施消除影響的，認定為違法建筑，不予補償。
其次，合理行政原則是行政法基本原則之一，不僅指導(dǎo)行政法制定、修改和廢止，還指導(dǎo)行政法的統(tǒng)一解釋與適用，以彌補法制漏洞。公平公正原則是合理行政原則的核心要義之一，基于該原則，D在家庭人口增加、人均居住面積不足的情況下，于上個世紀九十年代建房，所建房屋位于房產(chǎn)證證載院落面積內(nèi)，房屋用途為生活附屬用房，是符合當時鼓勵個人自建解決住房面積緊張的國家政策的，放在當時的社會背景下為是也有社會貢獻價值的，因此，今時今日宜肯認這類自建行為的合法性，方能符合社會公德和公理。
在這里，有必要交代當時的國家住房政策：在全民公有制經(jīng)濟制度下，上世紀七、八十年代的新中國可謂全民蝸居。國發(fā)[1978]222號《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家建委關(guān)于加快城市住宅建設(shè)的報告》、1980城發(fā)房字208號《中華全國總工會、國家城市建設(shè)總局批轉(zhuǎn)全總生活部關(guān)于“公建民助”、“民建公助”建設(shè)住宅情況的調(diào)查報告的通知》、1980年4月2日鄧小平同志《關(guān)于建筑業(yè)和住宅問題的談話》以及1979年城市住宅建設(shè)會議、1980年3月全國城市房產(chǎn)住宅工作會議等均明確了80年代城市住房緊張的時代背景，并從國家政策層面鼓勵私人因地制宜在舊基上翻建、改建、擴建，利用廳堂、走道隔間建房，平房加層、擴建等，以公建民建相結(jié)合、兩條腿走路的辦法解決國家至少需要十年才能解決的住房緊張問題。
再者，從保護公民信賴利益原則而言，D的建房行為是基于當時廠里的不干涉、政府相關(guān)部門的默許的主觀認知結(jié)果而為之——如果當時強調(diào)規(guī)劃行政審批，未經(jīng)審批絕對禁止建設(shè)，政府部門監(jiān)管責(zé)任，更有責(zé)任及時制止、及時遏制群眾普遍的自建行為。正是由于當時的政府部門并未將自建行為作為違法建設(shè)行為處置，D及其他公眾才對自建行為的合法性、財產(chǎn)的安全性產(chǎn)生心理上的信任和依賴，據(jù)此選擇是否作出必要、合理的自建行為。
黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！痹诜课菡魇者^程中，妥善定性歷史遺留無證房并處理其補償問題，是良法之治落地的具體要求之一，也是滿足國家利益、秩序追求與人民正義需求相統(tǒng)一的必要之舉。
