【基本案情：騰退還是棚改？】

2016年11月，居住在北京的萬(wàn)先生家的宅基地被納入北京市棚戶區(qū)改造的拆遷范圍。萬(wàn)先生家的房屋位于北京的四環(huán)之內(nèi)，雖然屬于城中村，但是位置優(yōu)越，地鐵公交都很方便。因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，萬(wàn)先生拒絕與拆遷方簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。很快，萬(wàn)先生錯(cuò)過(guò)了拆遷方規(guī)定的所謂的拆遷獎(jiǎng)勵(lì)期限。因?yàn)檎勁邢萑虢┚?，萬(wàn)先生慕名尋求北京在明律師事務(wù)所的梁紅麗律師的幫助。

經(jīng)過(guò)與萬(wàn)先生簡(jiǎn)單的溝通，梁紅麗律師了解到，萬(wàn)先生提供的“拆遷手冊(cè)”雖然名義上宣傳拆遷工程屬于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，但實(shí)際上卻并非由政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)，而是村委會(huì)以所謂的村民代表集體表決形式通過(guò)的宅基地騰退。村民委員會(huì)是本次宅基地騰退的騰退人，其宅基地騰退標(biāo)準(zhǔn)自行制定，嚴(yán)重偏離周邊類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格實(shí)際，房屋面積由騰退小組自行認(rèn)定，且房屋評(píng)估程序極為不規(guī)范，存在很大的隨意性。對(duì)于萬(wàn)先生而言，其房屋就存在并未被依法評(píng)估的情況，如按照貨幣補(bǔ)償，根本不能在同地段購(gòu)買類似的房屋進(jìn)行安置。

【律師分析：宅基地騰退咋回事兒？】

了解到上述情況之后，梁律師告訴萬(wàn)先生，就標(biāo)準(zhǔn)的征地拆遷項(xiàng)目而言，北京市國(guó)有土地上的房屋征收，應(yīng)當(dāng)按照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《北京市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施意見(jiàn)》等規(guī)定執(zhí)行。而對(duì)于萬(wàn)先生居住的城中村，如果其土地性質(zhì)仍為集體土地，則應(yīng)當(dāng)按照《土地管理法》《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》的規(guī)定執(zhí)行。宅基地騰退是利用所謂的基層“自治”的形式，將基層群眾自治組織推向拆遷一線，并在表面上由其主導(dǎo)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，即主導(dǎo)征地、拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳎鞴苷畽C(jī)關(guān)和建設(shè)單位則為規(guī)避嚴(yán)格繁瑣的規(guī)劃、用地等審批程序以及由此引起的大量行政訴訟、民事訴訟、行政責(zé)任、民事責(zé)任等法律風(fēng)險(xiǎn)，隱居幕后進(jìn)行指揮的拆遷類型。

宅基地騰退并非法律概念，但仍然屬于征地拆遷的范疇，名稱的改變雖然引起拆遷主體的重大變化，但是并不改變其征收拆遷的本質(zhì)。就北京市而言，按照《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第十五條第二款的規(guī)定，村民委員會(huì)是可以作為拆遷人即騰退人進(jìn)行騰退工作的，但是應(yīng)當(dāng)按照該辦法第七條、第九條的規(guī)定至少獲得以下三種批準(zhǔn)文件：（1）北京市政府作出的征用集體土地批復(fù)（農(nóng)轉(zhuǎn)用批復(fù)）或者區(qū)縣政府作出的占用集體建設(shè)用地批復(fù)；（2）區(qū)縣政府規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證；（3）區(qū)縣國(guó)土、房屋管理部門核發(fā)的房屋拆遷許可證。單就村民委員會(huì)的自治權(quán)限而言，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》《土地管理法》的規(guī)定，其并不具備征收集體土地的權(quán)力，更不存在由此衍生的以村民會(huì)議決定的形式要求村民騰退宅基地的權(quán)力。因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)無(wú)征收集體土地權(quán)力，由村委會(huì)主導(dǎo)的宅基地騰退，更接近于協(xié)議拆遷的性質(zhì)。

綜合分析北京的宅基地騰退案件，存在兩種主要的案件處理模式。第一，材料俱全的宅基地騰退案件，屬于典型的征地拆遷案件。這類案件，通常以拆遷許可證、房屋行政裁決等程序?yàn)橐罁?jù)提起行政程序，并以此作為談判平臺(tái)，解決拆遷糾紛。而實(shí)際情況是這類材料俱全的集體土地騰退實(shí)際上少之又少；第二，材料全無(wú)的宅基地騰退案件，則屬于非典型的行政案件。因?yàn)轵v退主體并非行政機(jī)關(guān)，通過(guò)提起行政程序的手段不能直接應(yīng)用，這就需要通過(guò)前期要求村務(wù)公開(kāi)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、國(guó)土房管部門等依法履行查處職責(zé)等前置程序的鋪墊，為之后的行政復(fù)議、行政訴訟等程序做準(zhǔn)備，而這也自然需要時(shí)間成本。當(dāng)然，也存在村委會(huì)以集體決議的形式強(qiáng)拆或者幫拆、偷拆被騰退人房屋的情況，這就需要針對(duì)強(qiáng)拆主體提起民事訴訟等程序。當(dāng)然，近些年北京地區(qū)的強(qiáng)拆情況已經(jīng)鮮有發(fā)生。

【辦案經(jīng)過(guò)：宅基地騰退案件代理一例】

聽(tīng)過(guò)梁律師的深入分析后，萬(wàn)先生果斷選擇委托梁律師依法維權(quán)。梁律師代理案件之后，針對(duì)拆遷工程已經(jīng)開(kāi)展，簽約戶房屋陸續(xù)被拆除的現(xiàn)狀，果斷向包括騰退人村委會(huì)在內(nèi)的各方主體郵寄了律師函，告知各方主體萬(wàn)先生已經(jīng)委托律師維權(quán)的情況，分析了宅基地騰退應(yīng)當(dāng)遵守的法定程序以及在騰退中非法破壞萬(wàn)先生房屋等行為將承擔(dān)的法律責(zé)任等，對(duì)各主體起到了很好的警示作用，并平復(fù)萬(wàn)先生的緊張情緒。與此同時(shí)，梁律師依法申請(qǐng)信息公開(kāi)，就本次棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的用地、規(guī)劃、立項(xiàng)、拆遷許可證等事項(xiàng)向責(zé)任部門一一索取。很快，申請(qǐng)公開(kāi)的信息陸續(xù)反饋，盡職調(diào)查工作結(jié)束。萬(wàn)先生居住區(qū)域的宅基地騰退，屬于前述材料全無(wú)的情況。為查處程序做鋪墊，成為代理萬(wàn)先生騰退案件的重點(diǎn)工作。

首先，針對(duì)村民代表表決的騰退方案，梁律師依法向騰退人村民委員會(huì)申請(qǐng)對(duì)表決程序、表決依據(jù)以及會(huì)議程序等關(guān)鍵信息的公開(kāi)工作。因?yàn)橐陨闲畔⒉皇堋墩畔⒐_(kāi)條例》的規(guī)范，需要六十天的時(shí)間成本。信息公開(kāi)申請(qǐng)之后，村委會(huì)并未對(duì)律師申請(qǐng)的信息作出任何回應(yīng)。律師開(kāi)展信息公開(kāi)的第二階段的工作，即要求鎮(zhèn)政府按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定督促村務(wù)公開(kāi)。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行法定職責(zé)，同樣需要六十日的時(shí)間成本。很快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以所謂的村委會(huì)已經(jīng)自行公開(kāi)為由，對(duì)律師進(jìn)行答復(fù)。很顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未依法履行督促村務(wù)公開(kāi)的職責(zé)。梁律師針對(duì)這一情況，先行提起行政復(fù)議程序。

其次，針對(duì)信息公開(kāi)反饋的該宅基地騰退項(xiàng)目無(wú)任何材料依據(jù)的情況，梁律師依據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》第五條的規(guī)定，要求鄉(xiāng)政府依法履行查處職責(zé)，即查處村委會(huì)違法拆遷的行為。實(shí)際上，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是查處機(jī)關(guān)外，國(guó)土房管部門也是法定查處機(jī)關(guān)，因?yàn)楸景傅泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府是實(shí)際的幕后騰退人，所以梁律師選擇以要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行查處職責(zé)為依托。在接近查處期限的六十日之時(shí)，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)為村委會(huì)的騰退行為合法，拒絕履行查處職責(zé)。梁律師在法定期限內(nèi)，提起行政復(fù)議程序。經(jīng)過(guò)區(qū)縣政府法制部門的延期審理，區(qū)縣政府的復(fù)議決定維持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的答復(fù)行為，之后，律師針?shù)h相對(duì)的提起了行政訴訟程序。

案件代理的過(guò)程中，萬(wàn)先生居住的區(qū)域因?yàn)椴疬w資金不足等情況，使拆遷項(xiàng)目陷入停滯，這使得因程序而推動(dòng)的談判過(guò)程突然中止，萬(wàn)先生為此極為焦慮。梁律師告知萬(wàn)先生，拆遷項(xiàng)目因?yàn)橘Y金問(wèn)題陷入停滯，是律師代理案件過(guò)程中的意外情況，也是這類宅基地騰退案件的典型特征之一，拆遷項(xiàng)目因資金鏈斷裂而停滯一年、兩年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的案例并不鮮見(jiàn)。律師能夠盡職盡責(zé)依法為當(dāng)事人維權(quán)，但是不能解決拆遷項(xiàng)目的資金問(wèn)題。律師的維權(quán)是盡職的，隨著項(xiàng)目資金的好轉(zhuǎn)，律師的工作也必將顯現(xiàn)出其價(jià)值。

2017年10月，梁律師鋪墊的兩項(xiàng)查處程序已經(jīng)相繼進(jìn)入法庭訴訟的一審環(huán)節(jié)，而就在這時(shí)，宅基地騰退的資金已經(jīng)到位，二期騰退工作啟動(dòng)。被告鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)，愿意提高補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，并主動(dòng)要求通過(guò)庭下和解的方式解決雙方的行政糾紛，而萬(wàn)先生也根據(jù)拆遷資金充裕的情況，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的簽約意向。很快，雙方達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，案件圓滿終結(jié)。（蔡云鵬/文）