導(dǎo)讀：2018年1月25日，最高人民法院第三巡回法庭就北京在明律師事務(wù)所主任楊在明律師和周濤律師共同代理的許某某訴浙江省金華市婺城區(qū)人民政府強(qiáng)拆違法、行政賠償一案在江蘇省南京市公開開庭審理并當(dāng)庭作出判決，確認(rèn)區(qū)政府將合法房屋作為違建直接強(qiáng)拆的行為違法，并責(zé)令其依據(jù)實際賠償時點(diǎn)的周邊類似房地產(chǎn)市場價格，嚴(yán)格依照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式等內(nèi)容對許某某給予行政賠償。此案具有重大的判例價值，其核心意義在于兩點(diǎn)：其一，政府違法強(qiáng)拆，必須承擔(dān)行政賠償?shù)姆韶?zé)任，而不得以補(bǔ)償程序規(guī)避賠償責(zé)任；其二，賠償必須能夠充分保障被征收人本應(yīng)依《條例》享有的補(bǔ)償權(quán)益，要確保被征收人的補(bǔ)償權(quán)益以賠償形式得以落實。

▲?楊在明律師在法庭上，圖片來自央視新聞直播間

七年前，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確了房屋征收應(yīng)當(dāng)“先補(bǔ)償、后搬遷”的原則，至此，備受詬病的“行政強(qiáng)拆”正式退出歷史舞臺。然而，在當(dāng)下的城市化進(jìn)程中，仍有地方政府在作出征收、補(bǔ)償決定前便實施了強(qiáng)拆行為，因此被推上被告席。

1月25日，最高法第三巡回法庭審理了一起房屋行政強(qiáng)制及行政賠償申請再審案并當(dāng)庭宣判：確認(rèn)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆行為違法，同時撤銷原審部分不當(dāng)?shù)呐袥Q并責(zé)令進(jìn)行行政賠償。

此案判決或?qū)⑦M(jìn)一步規(guī)范行政強(qiáng)拆行為的法律責(zé)任和賠償標(biāo)準(zhǔn)。該案主審法官耿寶建審判長告訴澎湃新聞，此案裁判就是要加大對侵犯產(chǎn)權(quán)行為的監(jiān)督力度，防范市縣級政府在違法強(qiáng)拆后利用補(bǔ)償程序來回避國家賠償責(zé)任，從而“倒逼”行政機(jī)關(guān)自覺依法行政，從源頭上減少行政爭議，既保障公共利益建設(shè)能夠順利推進(jìn)，也讓房屋產(chǎn)權(quán)人得到公平合理補(bǔ)償。

在宣布判決時，法庭還建議雙方在閉庭后就案涉損失問題平等協(xié)商，并可通過簽訂和解協(xié)議的方式解決；若無法達(dá)成一致，再審被申請人應(yīng)按照判決確定的方法及時作出行政賠償決定。

區(qū)政府強(qiáng)拆行為被判違法，最高法提審

2001年7月，因浙江省金華市婺城區(qū)后溪街西區(qū)地塊改造及“兩街”整合區(qū)塊改造項目建設(shè)需要，原金華市房地產(chǎn)管理局向金華市城建開發(fā)有限公司頒發(fā)了房屋拆遷許可證。許水云位于金華市婺城區(qū)五一路迎賓巷8號、9號的房屋被納入上述拆遷許可證的拆遷紅線范圍。

不過，城建開發(fā)公司在拆遷許可證規(guī)定的期限內(nèi)一直未實施拆遷。2014年8月31日，區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于二七區(qū)塊舊城改造房屋征收范圍的公告》，明確對二七區(qū)塊范圍實施改造，公布了房屋征收范圍圖，許水云房屋位于征收范圍內(nèi)。

2014年10月26日，區(qū)政府發(fā)布了房屋征收決定，涉案房屋被納入征收決定范圍，但該房屋卻于征收決定前一個月被直接強(qiáng)制拆除。

為此，許水云提起行政訴訟，請求確認(rèn)區(qū)政府強(qiáng)拆行為違法，同時提出包括房屋、停產(chǎn)停業(yè)損失、物品損失在內(nèi)的三項行政賠償請求。

后浙江省金華市中級人民法院作出一審判決，確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)制拆除許水云房屋的行政行為違法，并責(zé)令區(qū)政府參照《婺城區(qū)二七區(qū)塊舊城改造房屋征收補(bǔ)償方案》對許水云作出賠償。

針對上述判決，許水云不服提出上訴。2017年5月2日，浙江省高級人民法院二審判決認(rèn)為，房屋雖被區(qū)政府違法拆除，但該房屋被納入征收范圍后，因征收所應(yīng)獲得的相關(guān)權(quán)益，仍可以通過征收補(bǔ)償程序獲得補(bǔ)償，現(xiàn)許水云通過國家賠償程序解決涉案房屋被違法拆除的損失，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

二審法院還認(rèn)為，許水云提出要求賠償每月2萬元停產(chǎn)停業(yè)損失的請求，屬于房屋征收補(bǔ)償范圍，可以通過征收補(bǔ)償程序解決。至于許水云提出的賠償財產(chǎn)損失 6萬元，因其并沒有提供相關(guān)財產(chǎn)損失的證據(jù)，不予支持。

許水云不服，在法定期限內(nèi)向最高人民法院申請再審。最高法于 2017年12月27 日作出行政裁定，提審本案。

▲ 庭審現(xiàn)場，圖片來自中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)

再審責(zé)令區(qū)政府行政賠償，“不能再回到‘補(bǔ)償’老路上去”

2018年1月25日上午，位于江蘇省南京市的最高法第三巡回法庭公開開庭再審此案，并當(dāng)庭宣判。澎湃新聞注意到，雙方當(dāng)事人均到庭參加訴訟，被申請人婺城區(qū)人民政府的法定代表人郭慧強(qiáng)也出庭應(yīng)訴。

根據(jù)雙方當(dāng)事人的訴辯意見，再審合議庭主要圍繞以下四個方面問題進(jìn)行審理：一、強(qiáng)制拆除主體的認(rèn)定問題；二、拆除是否違法問題；三、關(guān)于通過行政賠償還是行政補(bǔ)償程序進(jìn)行救濟(jì)問題；四、關(guān)于賠償方式、賠償項目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償數(shù)額的確定問題。

“區(qū)政府從未組織過強(qiáng)拆行為，涉案房屋系婺城建筑公司因誤拆所致?！北簧暾埲?、婺城區(qū)政府在庭上辯稱，涉案房屋系無證建筑，政府考慮其實際困難進(jìn)行政策放寬，已經(jīng)參照有證房屋適當(dāng)作出補(bǔ)償。

經(jīng)法庭查明，本案雖然有婺城建筑公司主動承認(rèn)“誤拆”，但改造工程指揮部工作人員給許水云發(fā)送的短信、許水云提供的現(xiàn)場照片、當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)新聞報道等均能證實強(qiáng)制拆除系政府主導(dǎo)下進(jìn)行。

“誤拆之說不能成立，這明顯是政府主導(dǎo)下的強(qiáng)拆行為，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”主審法官耿寶建表示。自2014年9月被拆除后，許水云至今未取得任何金額的補(bǔ)償或者賠償，原因是多重的，雙方當(dāng)事人均有相應(yīng)的責(zé)任。婺城區(qū)政府在此期間也一直愿意對許水云進(jìn)行補(bǔ)償，只是因為雙方對補(bǔ)償內(nèi)容有較大分歧，而未能及時補(bǔ)償。

歷經(jīng)近三個小時庭審，法院作出再審宣判：一、二審法院判決確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)制拆除許水云房屋的行政行為違法的判項正確，應(yīng)予以維持。同時，法院還責(zé)令婺城區(qū)人民政府對許水云依法予以行政賠償。

再審判決還認(rèn)為，一審判決責(zé)令婺城區(qū)政府參照《征收補(bǔ)償方案》對許水云作出賠償，未考慮到實際賠償時點(diǎn)與補(bǔ)償方案確定的補(bǔ)償時點(diǎn)同類地區(qū)同類房屋的市場價格已經(jīng)發(fā)生較大上漲的實際情況；二審判決認(rèn)為應(yīng)通過征收補(bǔ)償程序解決本案賠償問題，未考慮到婺城區(qū)政府并非依法征收而系違法強(qiáng)制拆除他人合法房屋這一客觀事實。因此，一審判決第二項與二審判決第二項、第三項均屬于適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。

“基層的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平還有較大的提升空間?！蓖徍?，法官耿寶建表示，本案判決的宗旨非常明確：涉案房屋雖未取得產(chǎn)權(quán)證書，但確系歷史上建成的合法建筑，任何人都不得侵犯。行政機(jī)關(guān)如果違法侵權(quán)，就必須要承擔(dān)賠償責(zé)任。

“不能再回到‘補(bǔ)償’的老路上去，就是要賠償，而且要全面賠償，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以獲得的征收補(bǔ)償，體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意見中公平合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t精神?！惫毥ㄕf。

區(qū)政府服判，學(xué)者：防止利用補(bǔ)償程序回避賠償責(zé)任

國有土地上房屋征收補(bǔ)償問題社會關(guān)注備受，行政強(qiáng)拆也頗被詬病。澎湃新聞注意到，2011年1月21日，國務(wù)院公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，該條例第二十七條明確，實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。

那么，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)征收決定施行的強(qiáng)拆行為，需要承擔(dān)何種違法后果？最高法的上述判決給出了清晰的裁判思路。

2016年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》。上述意見明確，產(chǎn)權(quán)保護(hù)要遵循及時合理補(bǔ)償原則，完善國家補(bǔ)償制度，進(jìn)一步明確補(bǔ)償?shù)姆秶?、形式和?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償。

“從本案看，婺城區(qū)政府并未較好地把握好程序與效率的關(guān)系，更未意識到遵守程序也可能提高行政效率?！闭憬髮W(xué)公法與比較法研究所長、行政法學(xué)教授章劍生分析說，此案主要爭議是婺城區(qū)政府房屋行政強(qiáng)制拆除程序是否合法，對照法院查明的事實，婺城區(qū)政府在作出征收決定之前，就拆除了許某某的房屋，故三級法院一致確認(rèn)婺城區(qū)政府行政行為違法。

在章劍生看來，依法行政是政府行使職權(quán)必須堅持的基本原則。依法行政不僅要求行政機(jī)關(guān)有“做什么”的實體法依據(jù)，還要有“如何做”的程序法規(guī)定，“從本案看，婺城區(qū)政府并未較好地把握好程序與效率的關(guān)系，更未意識到遵守程序也可能提高行政效率?！?/p>

東南大學(xué)副校長、長江學(xué)者、行政法學(xué)教授周佑勇評價認(rèn)為，此案充分考慮到此問題的復(fù)雜性，既保護(hù)因違法拆除給權(quán)利人房屋造成的損失，也保護(hù)被征收人依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償政策應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭材軌虻玫降难a(bǔ)償利益的損失。

“此案開創(chuàng)性地綜合協(xié)調(diào)適用《國家賠償法》規(guī)定的賠償方式、賠償項目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償項目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以獲得的征收補(bǔ)償，確保產(chǎn)權(quán)人得到公平合理的補(bǔ)償?！敝苡佑抡f。

法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。中國政法大學(xué)副校長、行政法學(xué)教授馬懷德表示，最高法的判決進(jìn)一步明確了市、縣級人民政府實施強(qiáng)制搬遷行為在組織法和行為法上的主體責(zé)任，防止市縣級政府在違法強(qiáng)拆后，又利用補(bǔ)償程序來回避國家賠償責(zé)任，回避人民法院行政訴訟對行政強(qiáng)制權(quán)的監(jiān)督。

“我們基于行政效率的考慮，因施工不慎造成房屋損害，忽視了管理細(xì)節(jié)，今后將提高依法行政的意識，從源頭上進(jìn)行規(guī)范?！北簧暾埲舜?、婺城區(qū)區(qū)長郭慧強(qiáng)在庭后表示，婺城區(qū)政府將規(guī)范征收補(bǔ)償?shù)男袨?，讓更多糾紛化解在行政程序中，“我們也會依法依規(guī)作出補(bǔ)償，尊重并執(zhí)行法院生效判決。”

對話主審法官耿寶建：行政侵權(quán)違法不能僅“補(bǔ)償”，還需賠償

澎湃新聞：此案有何典型意義？最高法提審的目的何在？

耿寶建：這只是我們審理的一起很普通的行政案件。當(dāng)事人對一、二審不服，主要理由是，區(qū)政府沒有按法律程序進(jìn)行征收和補(bǔ)償決定，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。其實，一、二審法院在判決中都確認(rèn)了區(qū)政府強(qiáng)拆行為的違法性，但也同時認(rèn)為此案應(yīng)通過征收補(bǔ)償?shù)某绦蚪鉀Q。

之所以提審此案，是因為如果按一二審判決執(zhí)行，可能對產(chǎn)權(quán)人不公平，難以體現(xiàn)司法的公平正義。提審改判就是要解決實際賠償時的房屋市場價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征收決定公告時的市場價格的問題，要考慮通過全面賠償來全面保護(hù)產(chǎn)權(quán)。

澎湃新聞：在您看來，如何才能實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的合理性？

耿寶建：關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見明確要求，應(yīng)逐步完善房屋征收補(bǔ)償制度，要即時、合理補(bǔ)償。此外，結(jié)合此案的爭議焦點(diǎn)，我們確立了“有權(quán)必有責(zé)、違法須擔(dān)責(zé)、侵權(quán)要賠償、賠償應(yīng)全面”的裁判理念。

在庭審中，區(qū)政府辯稱系誤拆導(dǎo)致涉案房屋損毀，這一說法通過庭審調(diào)查是不能成立的。在國有土地上房屋征收過程中，只有市、縣級人民政府及其確定的房屋征收部門才具有依法強(qiáng)制拆除合法建筑的職權(quán)，建設(shè)單位、施工單位等民事主體并無實施強(qiáng)制拆除他人合法房屋的權(quán)力。房屋雖然是建筑公司實施拆除的，但責(zé)任只能由委托人區(qū)政府承擔(dān)。

澎湃新聞：在國有土地上房屋征收過程中，征收及與征收相關(guān)聯(lián)的行政行為違法侵權(quán)造成損失的賠償問題，有何復(fù)雜性？

耿寶建：的確，此類案件有其特殊性。為充分保障房屋所有權(quán)人產(chǎn)權(quán)，人民法院應(yīng)當(dāng)綜合協(xié)調(diào)適用《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定與《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，依法、科學(xué)地決定賠償項目和賠償數(shù)額，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)獲得、也可以獲得的征收補(bǔ)償。但國家賠償與行政補(bǔ)償相同的項目不得重復(fù)計付。

對行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)制拆除被征收人房屋，侵犯房屋所有權(quán)人產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)全面賠償責(zé)任，不能讓產(chǎn)權(quán)人因侵權(quán)所得到的賠償?shù)陀谝婪ㄕ魇账鶓?yīng)得到的補(bǔ)償，以充分發(fā)揮司法的評價功能，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政。

澎湃新聞：傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，征收過程中的違法強(qiáng)拆，只能按補(bǔ)償程序進(jìn)行解決。這會造成什么后果？

耿寶建：一個直接的后果是“誘導(dǎo)”行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)拆。按照傳統(tǒng)觀點(diǎn)，違法強(qiáng)拆與依法強(qiáng)制搬遷最終結(jié)果一個樣，給的錢一樣多，而依法強(qiáng)制搬遷要經(jīng)過一系列嚴(yán)格的程序。這樣所有“理性”的行政機(jī)關(guān)，都可能選擇違法強(qiáng)拆。這在一些地區(qū)已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)拆遷“經(jīng)驗”在傳授。如果繼續(xù)秉持這樣的裁判觀點(diǎn)，就不利于遏制行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，就不能真正在全社會形成人人知法守法，各方依法辦事的局面。老百姓會覺得行政機(jī)關(guān)無法無天，同時也可能想：政府能違法，為什么我不能違法。這樣的裁判，只能是法律效果和社會效果都不太好。

此案同時還明確賠償應(yīng)當(dāng)堅持全面賠償原則，我們進(jìn)行了一攬子裁決思路，融合了國家賠償和征收補(bǔ)償，我們希望通過判決體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意見中合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

所以，我們的態(tài)度很明確：行政強(qiáng)拆違法，就是要賠償。因此，對許水云房屋損失的賠償，不能再依據(jù)公告之日的被征收房屋的市場價格，而應(yīng)按照有利于保障許水云房屋產(chǎn)權(quán)得到全面賠償?shù)脑瓌t，以婺城區(qū)政府在本判決生效后作出賠償決定時點(diǎn)的同類房屋的市場評估價作為基準(zhǔn)。

同時，許水云因正常征收補(bǔ)償依法和依據(jù)當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償政策應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭材軌虻玫降难a(bǔ)償利益，屬于其所受直接損失范圍，也應(yīng)由婺城區(qū)政府參照補(bǔ)償方案予以賠償。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循征收法律程序，守住法治底線

澎湃新聞：實際上，一個合法、正常的拆遷程序應(yīng)是什么樣的？

耿寶建：類似本案的舊城改造，首先要符合一系列規(guī)劃，還要提前納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃。實施時還要將征收補(bǔ)償方案征求公眾意見，并根據(jù)意見來修改完善補(bǔ)償方案。然后才能由市縣政府作出征收決定。征收決定之后，組織協(xié)商并簽訂補(bǔ)償協(xié)議，達(dá)不成協(xié)議的，政府必須作出補(bǔ)償決定。被征收人對征收決定、補(bǔ)償決定都可以提起訴訟。當(dāng)事人不起訴的，

行政機(jī)關(guān)才可以向人民法院申請強(qiáng)制搬遷，法院審查后裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的，市縣政府才能組織實施強(qiáng)制搬遷，搬遷時還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公證、登記保存并妥善保管、移送屋內(nèi)物品。

澎湃新聞：此案的判決是否有示范和警示意義？

耿寶建：此案對婺城區(qū)政府而言，教訓(xùn)非常深刻。一是區(qū)政府不善于用法律思維、法治方法和法律手段解決矛盾。在這個案件中區(qū)政府態(tài)度一直是積極的，愿意進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。但在協(xié)商不成的情況下，久拖不決，一直拖到影響建設(shè)的最后時刻，選擇了違法強(qiáng)拆。其實，政府完全可以在強(qiáng)制拆除之前，作出征收補(bǔ)償決定，這是法律賦予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。如果政府積極、主動行使了這一權(quán)利，案子就不會走到今天。所以，區(qū)政府在依法行政能力上還有較大的提升空間。

第二，政府的程序意識不強(qiáng)。被征收人的房屋是在2014年9月份被違法強(qiáng)制拆除，但一個月之后政府才作出征收決定，當(dāng)?shù)卣疀]有遵循基本的拆遷法律程序。第三，政府不能因過于強(qiáng)調(diào)行政管理效率而違法，法律才是真正保障效率的重要工具。沒有法律底線的效率，是靠不住的效率。

此案的典型意義在于，啟示我們政府在拆遷、征收過程中，要遵循完整、嚴(yán)密的法律程序，不能急于求成，要給法律留下時間，要給法治守住底線。

司法監(jiān)督力度加大，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平仍待提升

澎湃新聞：如何通過司法裁判來倒逼行政機(jī)關(guān)的依法行政，來保護(hù)當(dāng)事人的產(chǎn)權(quán)？

耿寶建：法官應(yīng)當(dāng)依法裁判，嚴(yán)守法律底線。在審理涉房屋征收補(bǔ)償案件中，一方面我們要支持依法進(jìn)行的因公共利益需要進(jìn)行的征收，另一方面，也要守住法律底線，該給被征收人的權(quán)利和利益，法院應(yīng)當(dāng)保障到位。

澎湃新聞：此案從2014年開始，期間耗時長，訴訟成本高，如何解決類似難題？

耿寶建：一方面要引導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和老百姓多對話溝通，我們鼓勵通過訴訟外的程序來解決此類糾紛。另一方面，如果案子到了法院，就要盡快查明事實，快審快結(jié)，在保護(hù)產(chǎn)權(quán)的同時，支持推進(jìn)為公共利益需要進(jìn)行的建設(shè)。

澎湃新聞：若當(dāng)事人不滿拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征收人的權(quán)益得不到保障，在被強(qiáng)拆之后是否還有救濟(jì)程序？近年間，涉拆遷的行政訴訟大體情況如何？

耿寶建：如果當(dāng)事人對征收補(bǔ)償內(nèi)容不滿，或是認(rèn)為不到位，未能滿足產(chǎn)權(quán)全面補(bǔ)償原則的，他可以向法院提起行政訴訟，法院會進(jìn)一步審查并認(rèn)定，如果確實補(bǔ)償不夠，法院很可能就直接變更行政機(jī)關(guān)所作出的補(bǔ)償決定。

近些年，行政訴訟在案件數(shù)量和敗訴率方面都有所變化。在案件數(shù)量大幅上升同時，一審案件中，行政機(jī)關(guān)2016年整體敗訴率大約在百分之十五左右，還有大量案件因協(xié)商和解而撤訴。因此，如果以行政機(jī)關(guān)敗訴案件數(shù)量除以法院判決結(jié)案的數(shù)量，那么行政機(jī)關(guān)整體敗訴率就高達(dá)百分之三十左右。

這一方面說明我們司法監(jiān)督的力度大，另一方面也暴露出我們基層的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平還有較大的提升空間。（以上文字內(nèi)容均來源于澎湃新聞）

導(dǎo)讀：2018年1月25日，最高人民法院第三巡回法庭就北京在明律師事務(wù)所主任楊在明律師和周濤律師共同代理的許某某訴浙江省金華市婺城區(qū)人民政府強(qiáng)拆違法、行政賠償一案在江蘇省南京市公開開庭審理并當(dāng)庭作出判決，確認(rèn)區(qū)政府將合法房屋作為違建直接強(qiáng)拆的行為違法，并責(zé)令其依據(jù)實際賠償時點(diǎn)的周邊類似房地產(chǎn)市場價格，嚴(yán)格依照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》所規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式等內(nèi)容對許某某給予行政賠償。此案具有重大的判例價值，其核心意義在于兩點(diǎn)：其一，政府違法強(qiáng)拆，必須承擔(dān)行政賠償?shù)姆韶?zé)任，而不得以補(bǔ)償程序規(guī)避賠償責(zé)任；其二，賠償必須能夠充分保障被征收人本應(yīng)依《條例》享有的補(bǔ)償權(quán)益，要確保被征收人的補(bǔ)償權(quán)益以賠償形式得以落實。

▲?楊在明律師在法庭上，圖片來自央視新聞直播間

七年前，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確了房屋征收應(yīng)當(dāng)“先補(bǔ)償、后搬遷”的原則，至此，備受詬病的“行政強(qiáng)拆”正式退出歷史舞臺。然而，在當(dāng)下的城市化進(jìn)程中，仍有地方政府在作出征收、補(bǔ)償決定前便實施了強(qiáng)拆行為，因此被推上被告席。

1月25日，最高法第三巡回法庭審理了一起房屋行政強(qiáng)制及行政賠償申請再審案并當(dāng)庭宣判：確認(rèn)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)拆行為違法，同時撤銷原審部分不當(dāng)?shù)呐袥Q并責(zé)令進(jìn)行行政賠償。

此案判決或?qū)⑦M(jìn)一步規(guī)范行政強(qiáng)拆行為的法律責(zé)任和賠償標(biāo)準(zhǔn)。該案主審法官耿寶建審判長告訴澎湃新聞，此案裁判就是要加大對侵犯產(chǎn)權(quán)行為的監(jiān)督力度，防范市縣級政府在違法強(qiáng)拆后利用補(bǔ)償程序來回避國家賠償責(zé)任，從而“倒逼”行政機(jī)關(guān)自覺依法行政，從源頭上減少行政爭議，既保障公共利益建設(shè)能夠順利推進(jìn)，也讓房屋產(chǎn)權(quán)人得到公平合理補(bǔ)償。

在宣布判決時，法庭還建議雙方在閉庭后就案涉損失問題平等協(xié)商，并可通過簽訂和解協(xié)議的方式解決；若無法達(dá)成一致，再審被申請人應(yīng)按照判決確定的方法及時作出行政賠償決定。

區(qū)政府強(qiáng)拆行為被判違法，最高法提審

2001年7月，因浙江省金華市婺城區(qū)后溪街西區(qū)地塊改造及“兩街”整合區(qū)塊改造項目建設(shè)需要，原金華市房地產(chǎn)管理局向金華市城建開發(fā)有限公司頒發(fā)了房屋拆遷許可證。許水云位于金華市婺城區(qū)五一路迎賓巷8號、9號的房屋被納入上述拆遷許可證的拆遷紅線范圍。

不過，城建開發(fā)公司在拆遷許可證規(guī)定的期限內(nèi)一直未實施拆遷。2014年8月31日，區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于二七區(qū)塊舊城改造房屋征收范圍的公告》，明確對二七區(qū)塊范圍實施改造，公布了房屋征收范圍圖，許水云房屋位于征收范圍內(nèi)。

2014年10月26日，區(qū)政府發(fā)布了房屋征收決定，涉案房屋被納入征收決定范圍，但該房屋卻于征收決定前一個月被直接強(qiáng)制拆除。

為此，許水云提起行政訴訟，請求確認(rèn)區(qū)政府強(qiáng)拆行為違法，同時提出包括房屋、停產(chǎn)停業(yè)損失、物品損失在內(nèi)的三項行政賠償請求。

后浙江省金華市中級人民法院作出一審判決，確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)制拆除許水云房屋的行政行為違法，并責(zé)令區(qū)政府參照《婺城區(qū)二七區(qū)塊舊城改造房屋征收補(bǔ)償方案》對許水云作出賠償。

針對上述判決，許水云不服提出上訴。2017年5月2日，浙江省高級人民法院二審判決認(rèn)為，房屋雖被區(qū)政府違法拆除，但該房屋被納入征收范圍后，因征收所應(yīng)獲得的相關(guān)權(quán)益，仍可以通過征收補(bǔ)償程序獲得補(bǔ)償，現(xiàn)許水云通過國家賠償程序解決涉案房屋被違法拆除的損失，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

二審法院還認(rèn)為，許水云提出要求賠償每月2萬元停產(chǎn)停業(yè)損失的請求，屬于房屋征收補(bǔ)償范圍，可以通過征收補(bǔ)償程序解決。至于許水云提出的賠償財產(chǎn)損失 6萬元，因其并沒有提供相關(guān)財產(chǎn)損失的證據(jù)，不予支持。

許水云不服，在法定期限內(nèi)向最高人民法院申請再審。最高法于 2017年12月27 日作出行政裁定，提審本案。

▲ 庭審現(xiàn)場，圖片來自中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)

再審責(zé)令區(qū)政府行政賠償，“不能再回到‘補(bǔ)償’老路上去”

2018年1月25日上午，位于江蘇省南京市的最高法第三巡回法庭公開開庭再審此案，并當(dāng)庭宣判。澎湃新聞注意到，雙方當(dāng)事人均到庭參加訴訟，被申請人婺城區(qū)人民政府的法定代表人郭慧強(qiáng)也出庭應(yīng)訴。

根據(jù)雙方當(dāng)事人的訴辯意見，再審合議庭主要圍繞以下四個方面問題進(jìn)行審理：一、強(qiáng)制拆除主體的認(rèn)定問題；二、拆除是否違法問題；三、關(guān)于通過行政賠償還是行政補(bǔ)償程序進(jìn)行救濟(jì)問題；四、關(guān)于賠償方式、賠償項目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與賠償數(shù)額的確定問題。

“區(qū)政府從未組織過強(qiáng)拆行為，涉案房屋系婺城建筑公司因誤拆所致?！北簧暾埲?、婺城區(qū)政府在庭上辯稱，涉案房屋系無證建筑，政府考慮其實際困難進(jìn)行政策放寬，已經(jīng)參照有證房屋適當(dāng)作出補(bǔ)償。

經(jīng)法庭查明，本案雖然有婺城建筑公司主動承認(rèn)“誤拆”，但改造工程指揮部工作人員給許水云發(fā)送的短信、許水云提供的現(xiàn)場照片、當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)新聞報道等均能證實強(qiáng)制拆除系政府主導(dǎo)下進(jìn)行。

“誤拆之說不能成立，這明顯是政府主導(dǎo)下的強(qiáng)拆行為，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！敝鲗彿ü俟毥ū硎?。自2014年9月被拆除后，許水云至今未取得任何金額的補(bǔ)償或者賠償，原因是多重的，雙方當(dāng)事人均有相應(yīng)的責(zé)任。婺城區(qū)政府在此期間也一直愿意對許水云進(jìn)行補(bǔ)償，只是因為雙方對補(bǔ)償內(nèi)容有較大分歧，而未能及時補(bǔ)償。

歷經(jīng)近三個小時庭審，法院作出再審宣判：一、二審法院判決確認(rèn)婺城區(qū)政府強(qiáng)制拆除許水云房屋的行政行為違法的判項正確，應(yīng)予以維持。同時，法院還責(zé)令婺城區(qū)人民政府對許水云依法予以行政賠償。

再審判決還認(rèn)為，一審判決責(zé)令婺城區(qū)政府參照《征收補(bǔ)償方案》對許水云作出賠償，未考慮到實際賠償時點(diǎn)與補(bǔ)償方案確定的補(bǔ)償時點(diǎn)同類地區(qū)同類房屋的市場價格已經(jīng)發(fā)生較大上漲的實際情況；二審判決認(rèn)為應(yīng)通過征收補(bǔ)償程序解決本案賠償問題，未考慮到婺城區(qū)政府并非依法征收而系違法強(qiáng)制拆除他人合法房屋這一客觀事實。因此，一審判決第二項與二審判決第二項、第三項均屬于適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。

“基層的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平還有較大的提升空間?！蓖徍?，法官耿寶建表示，本案判決的宗旨非常明確：涉案房屋雖未取得產(chǎn)權(quán)證書，但確系歷史上建成的合法建筑，任何人都不得侵犯。行政機(jī)關(guān)如果違法侵權(quán)，就必須要承擔(dān)賠償責(zé)任。

“不能再回到‘補(bǔ)償’的老路上去，就是要賠償，而且要全面賠償，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以獲得的征收補(bǔ)償，體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意見中公平合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t精神?！惫毥ㄕf。

區(qū)政府服判，學(xué)者：防止利用補(bǔ)償程序回避賠償責(zé)任

國有土地上房屋征收補(bǔ)償問題社會關(guān)注備受，行政強(qiáng)拆也頗被詬病。澎湃新聞注意到，2011年1月21日，國務(wù)院公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，該條例第二十七條明確，實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。

那么，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)征收決定施行的強(qiáng)拆行為，需要承擔(dān)何種違法后果？最高法的上述判決給出了清晰的裁判思路。

2016年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》。上述意見明確，產(chǎn)權(quán)保護(hù)要遵循及時合理補(bǔ)償原則，完善國家補(bǔ)償制度，進(jìn)一步明確補(bǔ)償?shù)姆秶?、形式和?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償。

“從本案看，婺城區(qū)政府并未較好地把握好程序與效率的關(guān)系，更未意識到遵守程序也可能提高行政效率?！闭憬髮W(xué)公法與比較法研究所長、行政法學(xué)教授章劍生分析說，此案主要爭議是婺城區(qū)政府房屋行政強(qiáng)制拆除程序是否合法，對照法院查明的事實，婺城區(qū)政府在作出征收決定之前，就拆除了許某某的房屋，故三級法院一致確認(rèn)婺城區(qū)政府行政行為違法。

在章劍生看來，依法行政是政府行使職權(quán)必須堅持的基本原則。依法行政不僅要求行政機(jī)關(guān)有“做什么”的實體法依據(jù)，還要有“如何做”的程序法規(guī)定，“從本案看，婺城區(qū)政府并未較好地把握好程序與效率的關(guān)系，更未意識到遵守程序也可能提高行政效率。”

東南大學(xué)副校長、長江學(xué)者、行政法學(xué)教授周佑勇評價認(rèn)為，此案充分考慮到此問題的復(fù)雜性，既保護(hù)因違法拆除給權(quán)利人房屋造成的損失，也保護(hù)被征收人依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償政策應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭材軌虻玫降难a(bǔ)償利益的損失。

“此案開創(chuàng)性地綜合協(xié)調(diào)適用《國家賠償法》規(guī)定的賠償方式、賠償項目、賠償標(biāo)準(zhǔn)與《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的補(bǔ)償方式、補(bǔ)償項目、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案可以獲得的征收補(bǔ)償，確保產(chǎn)權(quán)人得到公平合理的補(bǔ)償?！敝苡佑抡f。

法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。中國政法大學(xué)副校長、行政法學(xué)教授馬懷德表示，最高法的判決進(jìn)一步明確了市、縣級人民政府實施強(qiáng)制搬遷行為在組織法和行為法上的主體責(zé)任，防止市縣級政府在違法強(qiáng)拆后，又利用補(bǔ)償程序來回避國家賠償責(zé)任，回避人民法院行政訴訟對行政強(qiáng)制權(quán)的監(jiān)督。

“我們基于行政效率的考慮，因施工不慎造成房屋損害，忽視了管理細(xì)節(jié)，今后將提高依法行政的意識，從源頭上進(jìn)行規(guī)范?！北簧暾埲舜?、婺城區(qū)區(qū)長郭慧強(qiáng)在庭后表示，婺城區(qū)政府將規(guī)范征收補(bǔ)償?shù)男袨?，讓更多糾紛化解在行政程序中，“我們也會依法依規(guī)作出補(bǔ)償，尊重并執(zhí)行法院生效判決?！?/p>

對話主審法官耿寶建：行政侵權(quán)違法不能僅“補(bǔ)償”，還需賠償

澎湃新聞：此案有何典型意義？最高法提審的目的何在？

耿寶建：這只是我們審理的一起很普通的行政案件。當(dāng)事人對一、二審不服，主要理由是，區(qū)政府沒有按法律程序進(jìn)行征收和補(bǔ)償決定，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。其實，一、二審法院在判決中都確認(rèn)了區(qū)政府強(qiáng)拆行為的違法性，但也同時認(rèn)為此案應(yīng)通過征收補(bǔ)償?shù)某绦蚪鉀Q。

之所以提審此案，是因為如果按一二審判決執(zhí)行，可能對產(chǎn)權(quán)人不公平，難以體現(xiàn)司法的公平正義。提審改判就是要解決實際賠償時的房屋市場價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征收決定公告時的市場價格的問題，要考慮通過全面賠償來全面保護(hù)產(chǎn)權(quán)。

澎湃新聞：在您看來，如何才能實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的合理性？

耿寶建：關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見明確要求，應(yīng)逐步完善房屋征收補(bǔ)償制度，要即時、合理補(bǔ)償。此外，結(jié)合此案的爭議焦點(diǎn)，我們確立了“有權(quán)必有責(zé)、違法須擔(dān)責(zé)、侵權(quán)要賠償、賠償應(yīng)全面”的裁判理念。

在庭審中，區(qū)政府辯稱系誤拆導(dǎo)致涉案房屋損毀，這一說法通過庭審調(diào)查是不能成立的。在國有土地上房屋征收過程中，只有市、縣級人民政府及其確定的房屋征收部門才具有依法強(qiáng)制拆除合法建筑的職權(quán)，建設(shè)單位、施工單位等民事主體并無實施強(qiáng)制拆除他人合法房屋的權(quán)力。房屋雖然是建筑公司實施拆除的，但責(zé)任只能由委托人區(qū)政府承擔(dān)。

澎湃新聞：在國有土地上房屋征收過程中，征收及與征收相關(guān)聯(lián)的行政行為違法侵權(quán)造成損失的賠償問題，有何復(fù)雜性？

耿寶建：的確，此類案件有其特殊性。為充分保障房屋所有權(quán)人產(chǎn)權(quán)，人民法院應(yīng)當(dāng)綜合協(xié)調(diào)適用《國家賠償法》的相關(guān)規(guī)定與《國有土地房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，依法、科學(xué)地決定賠償項目和賠償數(shù)額，讓被征收人得到的賠償不低于其依照征收補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)獲得、也可以獲得的征收補(bǔ)償。但國家賠償與行政補(bǔ)償相同的項目不得重復(fù)計付。

對行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)制拆除被征收人房屋，侵犯房屋所有權(quán)人產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令行政機(jī)關(guān)承擔(dān)全面賠償責(zé)任，不能讓產(chǎn)權(quán)人因侵權(quán)所得到的賠償?shù)陀谝婪ㄕ魇账鶓?yīng)得到的補(bǔ)償，以充分發(fā)揮司法的評價功能，引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政。

澎湃新聞：傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，征收過程中的違法強(qiáng)拆，只能按補(bǔ)償程序進(jìn)行解決。這會造成什么后果？

耿寶建：一個直接的后果是“誘導(dǎo)”行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)拆。按照傳統(tǒng)觀點(diǎn)，違法強(qiáng)拆與依法強(qiáng)制搬遷最終結(jié)果一個樣，給的錢一樣多，而依法強(qiáng)制搬遷要經(jīng)過一系列嚴(yán)格的程序。這樣所有“理性”的行政機(jī)關(guān)，都可能選擇違法強(qiáng)拆。這在一些地區(qū)已經(jīng)成為行政機(jī)關(guān)拆遷“經(jīng)驗”在傳授。如果繼續(xù)秉持這樣的裁判觀點(diǎn)，就不利于遏制行政機(jī)關(guān)的違法行政行為，就不能真正在全社會形成人人知法守法，各方依法辦事的局面。老百姓會覺得行政機(jī)關(guān)無法無天，同時也可能想：政府能違法，為什么我不能違法。這樣的裁判，只能是法律效果和社會效果都不太好。

此案同時還明確賠償應(yīng)當(dāng)堅持全面賠償原則，我們進(jìn)行了一攬子裁決思路，融合了國家賠償和征收補(bǔ)償，我們希望通過判決體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意見中合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

所以，我們的態(tài)度很明確：行政強(qiáng)拆違法，就是要賠償。因此，對許水云房屋損失的賠償，不能再依據(jù)公告之日的被征收房屋的市場價格，而應(yīng)按照有利于保障許水云房屋產(chǎn)權(quán)得到全面賠償?shù)脑瓌t，以婺城區(qū)政府在本判決生效后作出賠償決定時點(diǎn)的同類房屋的市場評估價作為基準(zhǔn)。

同時，許水云因正常征收補(bǔ)償依法和依據(jù)當(dāng)?shù)卣魇昭a(bǔ)償政策應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭材軌虻玫降难a(bǔ)償利益，屬于其所受直接損失范圍，也應(yīng)由婺城區(qū)政府參照補(bǔ)償方案予以賠償。

行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循征收法律程序，守住法治底線

澎湃新聞：實際上，一個合法、正常的拆遷程序應(yīng)是什么樣的？

耿寶建：類似本案的舊城改造，首先要符合一系列規(guī)劃，還要提前納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃。實施時還要將征收補(bǔ)償方案征求公眾意見，并根據(jù)意見來修改完善補(bǔ)償方案。然后才能由市縣政府作出征收決定。征收決定之后，組織協(xié)商并簽訂補(bǔ)償協(xié)議，達(dá)不成協(xié)議的，政府必須作出補(bǔ)償決定。被征收人對征收決定、補(bǔ)償決定都可以提起訴訟。當(dāng)事人不起訴的，

行政機(jī)關(guān)才可以向人民法院申請強(qiáng)制搬遷，法院審查后裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的，市縣政府才能組織實施強(qiáng)制搬遷，搬遷時還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公證、登記保存并妥善保管、移送屋內(nèi)物品。

澎湃新聞：此案的判決是否有示范和警示意義？

耿寶建：此案對婺城區(qū)政府而言，教訓(xùn)非常深刻。一是區(qū)政府不善于用法律思維、法治方法和法律手段解決矛盾。在這個案件中區(qū)政府態(tài)度一直是積極的，愿意進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹５趨f(xié)商不成的情況下，久拖不決，一直拖到影響建設(shè)的最后時刻，選擇了違法強(qiáng)拆。其實，政府完全可以在強(qiáng)制拆除之前，作出征收補(bǔ)償決定，這是法律賦予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。如果政府積極、主動行使了這一權(quán)利，案子就不會走到今天。所以，區(qū)政府在依法行政能力上還有較大的提升空間。

第二，政府的程序意識不強(qiáng)。被征收人的房屋是在2014年9月份被違法強(qiáng)制拆除，但一個月之后政府才作出征收決定，當(dāng)?shù)卣疀]有遵循基本的拆遷法律程序。第三，政府不能因過于強(qiáng)調(diào)行政管理效率而違法，法律才是真正保障效率的重要工具。沒有法律底線的效率，是靠不住的效率。

此案的典型意義在于，啟示我們政府在拆遷、征收過程中，要遵循完整、嚴(yán)密的法律程序，不能急于求成，要給法律留下時間，要給法治守住底線。

司法監(jiān)督力度加大，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平仍待提升

澎湃新聞：如何通過司法裁判來倒逼行政機(jī)關(guān)的依法行政，來保護(hù)當(dāng)事人的產(chǎn)權(quán)？

耿寶建：法官應(yīng)當(dāng)依法裁判，嚴(yán)守法律底線。在審理涉房屋征收補(bǔ)償案件中，一方面我們要支持依法進(jìn)行的因公共利益需要進(jìn)行的征收，另一方面，也要守住法律底線，該給被征收人的權(quán)利和利益，法院應(yīng)當(dāng)保障到位。

澎湃新聞：此案從2014年開始，期間耗時長，訴訟成本高，如何解決類似難題？

耿寶建：一方面要引導(dǎo)政府機(jī)關(guān)和老百姓多對話溝通，我們鼓勵通過訴訟外的程序來解決此類糾紛。另一方面，如果案子到了法院，就要盡快查明事實，快審快結(jié)，在保護(hù)產(chǎn)權(quán)的同時，支持推進(jìn)為公共利益需要進(jìn)行的建設(shè)。

澎湃新聞：若當(dāng)事人不滿拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征收人的權(quán)益得不到保障，在被強(qiáng)拆之后是否還有救濟(jì)程序？近年間，涉拆遷的行政訴訟大體情況如何？

耿寶建：如果當(dāng)事人對征收補(bǔ)償內(nèi)容不滿，或是認(rèn)為不到位，未能滿足產(chǎn)權(quán)全面補(bǔ)償原則的，他可以向法院提起行政訴訟，法院會進(jìn)一步審查并認(rèn)定，如果確實補(bǔ)償不夠，法院很可能就直接變更行政機(jī)關(guān)所作出的補(bǔ)償決定。

近些年，行政訴訟在案件數(shù)量和敗訴率方面都有所變化。在案件數(shù)量大幅上升同時，一審案件中，行政機(jī)關(guān)2016年整體敗訴率大約在百分之十五左右，還有大量案件因協(xié)商和解而撤訴。因此，如果以行政機(jī)關(guān)敗訴案件數(shù)量除以法院判決結(jié)案的數(shù)量，那么行政機(jī)關(guān)整體敗訴率就高達(dá)百分之三十左右。

這一方面說明我們司法監(jiān)督的力度大，另一方面也暴露出我們基層的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平還有較大的提升空間。（以上文字內(nèi)容均來源于澎湃新聞）