導(dǎo)讀：在征收實踐中，以“舊村改造”“城中村改造”等名義啟動的項目中，村委會通過“村民自治”的方式變相強制村民搬遷騰退宅基地上房屋的情形時有發(fā)生，村民的土地權(quán)利乃至房屋產(chǎn)權(quán)均可能遭遇嚴重的侵害。那么此時，村民究竟該如何維權(quán)呢？村委會真的有這么大的權(quán)力，可以不由分說就強行收回村民的住宅房屋嗎？本文，在明律師將為大家解析這一略顯復(fù)雜但卻極為重要的法律問題……

 

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作者丨蔡云鵬 北京在明律師事務(wù)所

 

問題一：村委會究竟能管宅基地的哪些事兒？

《村民委員會組織法》是我國村民自治的法律依據(jù)。村民自治是指村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的治理行為，集中表現(xiàn)為由村民大會或者經(jīng)過村民大會授權(quán)的村民代表會議討論決定涉及村民利益的治理行為。關(guān)于村民會議的自治范圍，《村民委員會組織法》第二十三條、第二十四條做出了明確規(guī)定。就村民自治與宅基地的關(guān)系而言，根據(jù)《村民委員會組織法》第二十四條第（六）項的規(guī)定，經(jīng)村民會議討論可以決定“宅基地的使用方案”。由此可知，村民自治與宅基地的關(guān)系，在《村民委員會組織法》中，其僅具有決定“宅基地的使用方案”的權(quán)限。

宅基地使用方案，是指村民委員會根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，結(jié)合本村實際，為規(guī)范村民宅基地的使用管理，如村民申請用地建房應(yīng)具備的條件、如何依法合理利用土地、如何嚴格執(zhí)行村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃等方面的行為，而制定出的對全村包括各村民小組的村民具有普遍約束力，并能反復(fù)適用的方案。據(jù)此可知，宅基地使用方案僅包括宅基地的取得以及利用，并不包括宅基地的征收與收回。也就是說，《村民委員會組織法》并未賦予村委會收回宅基地的自治權(quán)限。

問題二：什么樣的宅基地村里都有權(quán)力管嗎？

宅基地屬于《土地管理法》范疇的法律概念，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員建造的用于生產(chǎn)生活居住使用的房屋以及庭院的集體建設(shè)用地。根據(jù)《土地管理法》第八條的規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有。而對于農(nóng)民集體的范圍，《土地管理法》第十條根據(jù)集體土地所有權(quán)主體的不同，將農(nóng)民集體分為村農(nóng)民集體、村民小組農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。也就是說，因所有權(quán)主體的不同，對于屬于村民小組以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，村民委員會并不具有經(jīng)營、管理的權(quán)限，村民會議也不能對其作出相關(guān)決議。

而就宅基地的取得而言，根據(jù)《村民委員會組織法》并結(jié)合《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民申請宅基地，在滿足村民自治的宅基地使用條件后，需經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，然后由縣級人民政府批準。由于國家實行土地用途管制制度，宅基地的取得，需要獲得縣級人民政府的批準，其已經(jīng)超出村民自治的范圍。

問題三：《物權(quán)法》與宅基地使用權(quán)是何關(guān)系？

與宅基地相關(guān)的是宅基地使用權(quán)，其屬于《物權(quán)法》的概念。物權(quán)是權(quán)利人法定的財產(chǎn)性權(quán)利，根據(jù)《物權(quán)法》第二條第三款的規(guī)定，物權(quán)是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)。《物權(quán)法》第十三章，將宅基地使用權(quán)納入用益物權(quán)的行列。根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十二條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是指宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。而根據(jù)《物權(quán)法》第一百五十三條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。也就是說，宅基地使用權(quán)雖屬于《物權(quán)法》的范疇，但是其取得等卻適用《土地管理法》以及其他法律的調(diào)整。因此，關(guān)于宅基地調(diào)整的相關(guān)規(guī)定，《土地管理法》相較于《物權(quán)法》優(yōu)先適用。

問題四：宅基地的征收與收回

根據(jù)《憲法》第十三條的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。由此可知，對公民私有財產(chǎn)的征收或者征用，屬于國家權(quán)力，而宅基地使用權(quán)作為《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)，也在國家征收權(quán)限的范圍之內(nèi)?！锻恋毓芾矸ā吠瑯右?guī)定了國家行使土地征收的權(quán)力。根據(jù)《土地管理法》第二條的規(guī)定，國家依法對土地實行征收或者征用并給予補償。就土地征收而言，包括國有土地上房屋的征收以及集體土地的征收，而集體土地的征收，除了涉及收回地上權(quán)利人的土地使用權(quán)外，更涉及土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，即將土地的性質(zhì)由集體土地變?yōu)閲型恋?。征收集體建設(shè)用地，自然包含對村民宅基地的征收。但是，《土地管理法》除規(guī)定國家的土地征收、征用權(quán)力之外，還設(shè)立了土地收回制度，即《土地管理法》第五十八條、第六十五條規(guī)定的情形。與宅基地相關(guān)，根據(jù)《土地管理法》第六十五條的規(guī)定，為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織報經(jīng)原批準用地的人民政府批準，可以收回土地使用權(quán)。但是，收回農(nóng)民集體所有的土地的，應(yīng)當對土地使用權(quán)人給予適當補償。

與土地征收不同，這里的集體土地收回制度并不轉(zhuǎn)變土地的所有權(quán)性質(zhì)，但卻需要滿足以下3個收回要件：

（一）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要使用集體土地；

（二）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收回土地需要報經(jīng)原批準用地的人民政府批準；

（三）對土地使用權(quán)人應(yīng)當給予適當補償。

由此可知，在滿足以上三個條件的情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以收回村民的宅基地使用權(quán)，這也是村民代表會議收回村民宅基地的法律基礎(chǔ)。因村民申請宅基地由縣級人民政府批準，故收回宅基地，至少需要獲得縣級人民政府的批準。村民雖然不是宅基地的所有權(quán)人，但卻是宅基地的使用權(quán)人，收回村民的宅基地，在本質(zhì)上屬于對公民財產(chǎn)權(quán)的征收，其依法屬于國家的法定權(quán)限。

問題五：宅基地的收回及其補償標準

雖然《土地管理法》規(guī)定了集體土地收回制度，但并未規(guī)定“適當補償”的標準，其只能參照《土地管理法》第四十七條規(guī)定的土地征收標準。但是，《土地管理法》規(guī)定的征地補償標準，只是征收農(nóng)用地的標準，其并未規(guī)定征收宅基地以及宅基地上房屋的補償安置標準。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權(quán)益的緊急通知》的規(guī)定，征地涉及拆遷農(nóng)民住房的，必須先安置后拆遷，妥善解決好被征地農(nóng)戶的居住問題，切實做到被征地拆遷農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。同時，根據(jù)《中共中央紀委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關(guān)于加強監(jiān)督檢查進一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》的規(guī)定，在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執(zhí)行，即應(yīng)當參照被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格的標準，在依法評估后予以補償安置。此外，各地方性法規(guī)、規(guī)章也對宅基地及其上房屋的拆遷補償標準作出了細化規(guī)定，如《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》就確立了“區(qū)位補償價+重置成新價”的補償標準，與590號令的原則有許多相似之處。

問題六：村民自治在宅基地收回中的濫用

在我國，村民的自治其實是國家權(quán)力干預(yù)下的自治。就村民自治的“宅基地的使用方案”而言，也需要符合土地利用總體規(guī)劃以及“一戶一宅”等《土地管理法》的基本原則。而宅基地的收回，除了村民自治的范疇之外，更需要縣級人民政府的批準，其本質(zhì)上是國家行使土地收回權(quán)力。當然，這里的土地性質(zhì)并不發(fā)生變化，如農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地，均可作為設(shè)施農(nóng)用地辦理用地手續(xù)，由市、縣政府審批，報省級自然資源部門備案，不納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用以及土地征收的范圍。但是，現(xiàn)實生活中，很多應(yīng)當被納入征收范圍的事項卻被歸入宅基地收回的范疇，如本屬縣級以上人民政府的職權(quán)而被納入村民自治的范疇。根據(jù)《北京市舊城區(qū)改建房屋征收實施意見》的規(guī)定，城中村改造屬于舊城區(qū)改建的范圍，屬于區(qū)縣級人民政府應(yīng)當依法行使征收權(quán)限的范疇。而城中村改造過程中，部分地區(qū)所流行的由村民自治進行宅基地騰退，構(gòu)成實質(zhì)上的“以騰退代征收”，則屬于區(qū)縣級人民政府濫用村民自治權(quán)限，不履行法定職權(quán)的表現(xiàn)。

問題七：遭遇宅基地非法收回時的救濟途徑

在明律師根據(jù)多年來代理此類案件的經(jīng)驗，提出以下4條路徑供廣大被征收人參考借鑒。具體的選用，還要就具體案情咨詢專業(yè)律師后再做決斷：

（一）請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法履行查處職責

根據(jù)《村民委員會組織法》第二十七條第三款的規(guī)定，村民自治違反法律的強制性規(guī)定，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。因收回宅基地超越村民自治范疇，屬于縣級以上人民政府的職權(quán)，在無縣級以上人民政府批準的情況下，村民可以要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行查處職責。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不履行查處職責或者答復(fù)其屬于村民自治行為而不予理睬，村民可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

（二）依法對村民委員會提起訴訟

第一，依法提起民事訴訟。根據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條的規(guī)定，村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷。村委會在具體執(zhí)行宅基地收回過程中，因違法操作導(dǎo)致侵害村民合法權(quán)益的，如錯誤認定宅基地面積、限制補償安置權(quán)人的權(quán)利等，村民可以依法提起對村委會的民事訴訟。

第二，依法提起行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>的解釋》第二十四條第一款的規(guī)定，當事人對村民委員會或者居民委員會依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。

（三）依法對批準宅基地收回的縣級以上人民政府提起訴訟

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>的解釋》第二十四條第二款的規(guī)定，當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關(guān)委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關(guān)為被告?？h級人民政府批準村委會收回宅基地，在無法律、法規(guī)等授權(quán)的情況下，視為批準收回宅基地的縣級人民政府對村委會的委托，應(yīng)該以授權(quán)機關(guān)為被告提起行政訴訟。

（四）要求縣級以上自然資源部門履行查處職責

縣級以上自然資源部門是違法用地的查處機關(guān)。村民自治收回宅基地，在無征地批復(fù)或者縣級以上人民政府批準的情況下，村民可以申請縣級以上自然資源部門查處村委會的違法用地行為。若自然資源部門不作為或?qū)⒉樘幧暾堔D(zhuǎn)交信訪處理，則村民可以依法提起行政訴訟追究其不履行法定職責的法律責任。