導讀：政府機構所實施之行政行為，根據(jù)其目的是針對社會上的管理事務、還是針對主體自身內部管理事務作為劃分依據(jù)，可將其分類為內部行政行為與外部行政行為。簡言之：內部行政行為指導公權力與公權力的關系，外部行政行為指導公權力與私權利的關系。而具體到政府部門的行政批復行為，則是一類行政機關依照法律法規(guī)所賦予的職責對其下屬機構所進行的監(jiān)督管理行為，原則上用以指導上、下級政府部門之間公權力的關系，因此屬于內部行政行為。但不乏有觀點認為，部分行政批復涉及的特定事項可能對行政機關外部特定組織或成員的權益產生實際影響，即該批復行為所產生的被批復事項效力及于行政機構外部的特定組織或人員，進而影響到了該部分組織或人員的實際權益，從而使此類行政批復轉變?yōu)橥獠啃姓袨椤９P者將通過最高院等法院判例對行政批復可訴性的審查標準進行簡單梳理，以期為律師同行與廣大被征收人針對行政批復提起訴訟提供一定參考。

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作者丨于易生 北京在明律師事務所

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【一、二審判例：以行政批復為過程性、階段性行政行為為由予以駁回】

在行政實踐中，行政機關若欲實施某一項目，通常會作出多項行政行為。例如，在土地征收補償安置程序中，政府需要分別作出包括征地公告、征地補償?shù)怯洝⒄鞯匮a償安置方案的制定、公告及聽證、征地補償安置方案的報批及批復等多項行政行為，來確保最后補償安置方案作出的程序合法性。為了形成合法的程序鏈條，多項行政行為可能需要跨部門、跨層級、跨地區(qū)的多個行政機關予以實施。行政批復，通常被認為是最典型的跨層級的階段性、過程性行政行為。

在一、二審法院的諸多判例中，通常將這種權力與義務在行政程序鏈條中不斷流動的中間過程，以其尚未對行政相對人的權利、義務產生影響，行政行為尚未成熟為由駁回起訴。例如，在武某生、肖某、史某敏等7人與武漢市國土資源局和規(guī)劃局土地行政管理行政裁定書（（2015）鄂武漢中行終字第00517號）中，最高法認為：“涉案《批復》，系階段性行政行為，該階段性行政行為只是相關行政機關最終作出拆遷許可行政行為的一個階段，其并沒有對范某勇等7人的權利義務產生確定性的影響，行為尚未成熟”。

【最高院再審判例：行政批復的實質性外化與形式性外化】

行政批復的外化，將實際對行政相對人產生影響，也實際影響到該行政批復是否滿足可訴性的標準。行政批復的外化標準，按照性質可劃分為實質性外化與形式性外化：實質性外化，即指行政批復的下達與實施，對除行政機關之外的行政相對人的權利與義務產生了實際影響；形式性外化，廣義上指行政相對人通過一定渠道獲得并了解了行政批復的內容，嚴格意義上指行政批復的公告。

最高院通常認為，當行政批復同時滿足實質性外化與形式性外化的條件時，才產生內部行政行為外化的效果，進而具備可訴性要求。例如，在河南九象商貿有限公司與國家工商行政管理總局商標局行政批復糾紛再審一案中（（2013）行提字第2號），最高院經再審提審后認為“上級行政機關對下級機關請示的內部批復能否作為可訴的具體行政行為取決于兩個因素：一是該批復是否通過一定途徑已經外化；二是該批復是否直接對相對人權益產生影響……鑒于該批復已通過一定的途徑公開，客觀上對行政相對人的權益產生了直接影響”進而認為涉案行政批復具備可訴性條件，遂指令一審法院繼續(xù)審理；又如在陳某珠、陳某雄土地行政管理再審審查一案中（（2017）最高法行申8918號），最高法也承認了一審法院對《批復》并非內部行文，而是對外產生法律效力的觀點。

【最高院再審判例：應由行政復議進行終局性審查的批復不具有可訴性】

根據(jù)《行政復議法》第三十條第二款之規(guī)定：“根據(jù)國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決?！苯Y合《行政訴訟法》第十三條之規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（四）法律規(guī)定由行政機關最終裁決的行政行為。”最高院通常將該條規(guī)定的“行政終局裁決”解釋為（1）國務院或者省級人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調整或者征收土地決定；（2）省級人民政府根據(jù)上述決定確認自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定。將以上兩類情況確定為政府終局裁決，即是排除了司法行為對此類案件的干預。不難理解，土地征收行為、行政區(qū)劃勘定屬于國家行為，政府對此類行為擁有的專屬職權，不應受或應盡量減少受到司法行為的干涉。這一點，集中體現(xiàn)在以最高人民法院裁量征地批復是否具有可訴性的諸多文書中。

舉例而言，在李某勇、陳某莉與廣西壯族自治區(qū)人民政府其他申訴行政裁定書（（2015）行監(jiān)字第359號）中，最高院認為：“……原告起訴的對象為廣西自治區(qū)政府桂政土批函[2013]43號批復，是廣西自治區(qū)政府依行政職權對來賓市人民政府報送的武宣縣2012年第六批次城市建設用地所作的批復，內容涉及土地征收，屬于行政復議法第三十條第二款規(guī)定的行政機關最終裁決?！弊罱K以起訴不符合人民法院的受案范圍為由裁定不予受理。另如在童某、艾某芬等四人與重慶市人民政府行政征用申訴行政裁定書（（2014）行監(jiān)字第527號）中，最高院也作出了類似的認定。

【律師評論：行政批復的可訴性審查，應采取獨立性、實體性標準】

在大力推進簡政放權的今天，作出行政批復仍是我國政府機關履行職責的重要一環(huán)。在明律師認為，對政府機關作出行政批復的可訴性審查，應采取（1）獨立性標準：將行政批復作為具體、獨立的行政行為；（2）實體性標準：以行政批復的實質性外化作為行政行為外化的標準。具體而言：

（一）行政批復的獨立性標準

上級政府機關能夠對下級政府機關的請示、申請作出行政批復，既是一種行政權力，更是一種行政職責。為了實現(xiàn)最終具體行政行為的合法性，政府機關在作出批復前，必須認真履行審查義務，對待批復事項進行有效、合理的研究與論證，對不符合審批標準的申請予以駁回，對符合審批標準的申請予以批準，并由執(zhí)行機關嚴格按照批復事項執(zhí)行；而不能僅從形式上審查待批復事項，不能“拍腦袋決策”、“拍胸脯保證”，最后“拍屁股走人”。將行政批復行為作為過程性、階段性行政行為而認定其不滿足可訴性標準，無疑是將行政批復作出單位置于無司法監(jiān)管的狀態(tài)下，這也不符合“把權力關進制度的籠子里”的題中應有之義。因此，按照獨立性標準，將行政批復作為一項獨立、具體的行政行為，而非階段、過程的行政行為，既是對行政權力的肯定，也是對行政義務的約束，從而促使行政機關審慎履行法定職責。

（二）行政批復的實體性標準

按照通說，內部行政行為的外化是指行政行為超越其內部限制，從而對外部相對人產生實質性影響。對于行政批復行為的外化，若要求在同時滿足實體性外化與形式性外化的情況下，才滿足外化標準，無疑限縮了行政批復的可訴性，使大量對行政相對人產生實體影響，且未予公告的行政批復行為淪為權力恣意生長的溫床。一項對于行政相對人無實質影響的行政批復，即使對其進行公告，也不會轉變?yōu)橥獠啃姓袨椋欢豁棇ο鄬θ水a生實質影響的行政批復，即便未對其進行公告，也不影響其實際產生了外部性的后果。因此，對行政批復的外部性采取實體性審查標準，忽略或降低對其形式性外化的要求，或許更能契合《行政訴訟法》的內部含義。

此外，對于《行政復議法》第三十條第二款，在明律師認為，不應將省政府的行政區(qū)劃勘定、調整、征收土地決定也劃入到政府終局裁決的范疇中去。按照文義解釋，該款規(guī)定的政府終局裁決行為，是根據(jù)行政區(qū)劃勘定、調整、征收土地決定，省、自治區(qū)、直轄市政府所作出的確認自然資源所有權與使用權的行政復議決定。這里當然不包括其所根據(jù)的對象，即“行政區(qū)劃勘定、調整、征收土地決定”。因此，涉及省級政府作出的征地批復，當然包括在行政訴訟可訴性范圍之內。