導(dǎo)讀：2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第（十）項(xiàng)中出現(xiàn)了這樣的表述：鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。此即為“增減掛鉤”改革試點(diǎn)的最初依據(jù)。那么，所謂的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”究竟是什么意思？這會(huì)對(duì)村民的權(quán)益產(chǎn)生怎樣的影響呢？

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作者丨王小明 北京在明律師事務(wù)所

 

究竟什么是“增減掛鉤”？

國(guó)土資源部《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》第2條規(guī)定，本辦法所稱城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

從這一定義中可知，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤主要有以下3方面作用：

其一，拆舊建新，切實(shí)改善農(nóng)村村民居住環(huán)境和村莊面貌。這一改革試點(diǎn)政策將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。實(shí)踐中，一些地方的集體建設(shè)用地（如宅基地）散落分布。此時(shí)，就可以將這些散落的宅基地“自愿退出”，整理復(fù)墾為耕地，將零散退出形成的面積整合在一起，直接在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的成片城鎮(zhèn)建設(shè)用地上增加面積，從而實(shí)現(xiàn)“零拆整建”“集中規(guī)劃”的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)。故此，“拆舊建新”是這一改革試點(diǎn)政策的最重要作用之一。

其二，增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量。這一政策的一個(gè)基本原則是，增減掛鉤必須符合土地利用總體規(guī)劃，周轉(zhuǎn)指標(biāo)在規(guī)模上不得超過(guò)新增耕地的面積。通俗點(diǎn)說(shuō)，就是拆舊區(qū)復(fù)墾新增耕地面積大于等于建新區(qū)占用耕地面積加上掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項(xiàng)用于控制項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的規(guī)模，不得作為年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)使用。從這個(gè)角度理解，“增減掛鉤”的關(guān)鍵其實(shí)在于“拆舊復(fù)墾”，而不在于“盲目建新”。

其三，服務(wù)于集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等土地制度改革舉措。二者的關(guān)系是比較復(fù)雜的，這里不展開。

“增減掛鉤”必須保障村民權(quán)益

如其他土地制度改革措施一樣，這一改革試點(diǎn)政策在推行中也出現(xiàn)了一些問題，尤其是以改革之名肆意侵害項(xiàng)目區(qū)村民合法權(quán)益的情形時(shí)有發(fā)生。為此，國(guó)務(wù)院于2010年下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，其中明文指出：

以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。要始終把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動(dòng)。要依法維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先要復(fù)墾為耕地，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時(shí)全部返還農(nóng)村，切實(shí)做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意。

嚴(yán)禁盲目大拆大建和強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。要與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進(jìn)。涉及農(nóng)村拆遷安置的新居建設(shè)，要為農(nóng)民提供多種建房選擇，保持農(nóng)村特色和風(fēng)貌，保護(hù)具有歷史文化和景觀價(jià)值的傳統(tǒng)建筑。要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實(shí)際承受能力，防止不顧條件盲目推進(jìn)、大拆大建。嚴(yán)禁在農(nóng)村地區(qū)盲目建高樓、強(qiáng)迫農(nóng)民住高樓。

嚴(yán)禁侵害農(nóng)民權(quán)益。開展增減掛鉤試點(diǎn)，必須舉行聽證、論證，充分聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見。涉及土地調(diào)整互換使用的，未征得農(nóng)村集體組織和農(nóng)民同意，不得強(qiáng)行開展增減掛鉤試點(diǎn)。必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)益的原則，合理分配土地調(diào)整使用中的增值收益。要明確受益主體，規(guī)范收益用途，確保所獲土地增值收益及時(shí)全部返還農(nóng)村，用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，防止農(nóng)村和農(nóng)民利益受到侵害。

事實(shí)上，根據(jù)前述《辦法》的規(guī)定，掛鉤試點(diǎn)工作必須經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得自行開展試點(diǎn)工作。實(shí)踐中，還存在一些地方“搭車”開展所謂試點(diǎn)改革，實(shí)際根本沒有獲得國(guó)土資源部批準(zhǔn)的情形。對(duì)于這類違規(guī)開展的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法予以叫停。

在明律師最后想提示廣大農(nóng)民朋友的是，嚴(yán)格意義上講，除土地、房屋征收項(xiàng)目具有“強(qiáng)制性”外，以其他任何名義開展的改革試點(diǎn)均不應(yīng)具有強(qiáng)制性?！叭罕姺e極性較高”是這類改革試點(diǎn)推進(jìn)的前提條件，而不應(yīng)出現(xiàn)逼著群眾參與試點(diǎn)的情形，更不能以試點(diǎn)為名將現(xiàn)有的土地承包合同、土地權(quán)屬證明否定，出現(xiàn)“違法改革”的事情。此類項(xiàng)目沒有強(qiáng)拆，若現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了違法暴力強(qiáng)拆、逼遷等狀況，村民可及時(shí)委托專業(yè)征收維權(quán)律師介入，堅(jiān)決依法捍衛(wèi)自己的土地、房屋權(quán)利。這與“不支持改革試點(diǎn)”的大帽子完全無(wú)關(guān)。