導(dǎo)讀：實踐中，房屋、土地被強拆強征了，錢卻沒拿到的情形時有發(fā)生，尤其是在涉案土地、房屋存在所謂的“權(quán)屬瑕疵”時。若是在城市國有土地上，這并不是個問題，因為590號令有非常清晰明確的規(guī)定。問題在于，農(nóng)村集體土地上的房屋遭遇此種窘境，被征收人又該去找誰呢？近日，最高人民法院行政審判庭通過對一起案件的裁判就這一問題給出了極為明確的答案……

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作者丨王小明 北京在明律師事務(wù)所

 

融會貫通：590號令是這樣規(guī)定的

關(guān)于房屋被拆后找誰去要錢這一關(guān)鍵問題，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱“590號令”）第4條是這樣規(guī)定的：市、縣級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作。一句話，簡單明了，通俗易懂：既然房屋征收決定是市、縣級人民政府作出的，那么誰拆的誰管補，補償安置自然也應(yīng)由市、縣級人民政府負責(zé)完成。誰發(fā)動的拆遷，誰就負責(zé)給錢，法規(guī)就是依據(jù)這樣一個樸素的邏輯進行的制度設(shè)計。

這一邏輯在農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷中同樣適用，雖然其規(guī)定并沒有590號令那么明確。

最高法判例：土地征收補償義務(wù)主體，就是它！

在（2018）最高法行申1995號《行政裁定書》中，最高人民法院對一起某公司訴某區(qū)政府履行征收補償法定職責(zé)一案進行了依法再審。公司訴稱其農(nóng)村集體建設(shè)用地上的房屋于2013年即遭非法征收、拆除，但卻至今也未獲取任何補償安置。然而中院、高院卻均以“尚無證據(jù)證明區(qū)政府實施了征收拆除房屋行為，起訴所涉事項并非區(qū)政府依申請而應(yīng)履行之職責(zé)”為由對其起訴裁定不予立案。在再審裁定中，最高院對土地征收補償義務(wù)主體的確定問題作出了如下精辟而極具指導(dǎo)意義的論述：

《土地管理法》第四十六條第一款規(guī)定，國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

《土地管理法實施條例》第二十條第一款第三項規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設(shè)項目分別供地。

《土地管理法實施條例》第四十五條規(guī)定，違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。

《征收土地公告辦法》第十四條第二款規(guī)定，未依法進行征地補償、安置方案公告的，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補償、安置手續(xù)。

……

依照上述法律規(guī)范規(guī)定，現(xiàn)行集體土地征收制度的本質(zhì)是國家基于公共利益需要實施征收，并由國家依法給予公平合理補償?shù)闹贫龋皇?、縣人民政府及土地管理部門是代表國家負責(zé)具體征收與補償?shù)姆ǘㄖ黧w。《土地管理法》《土地管理法實施條例》以及《征收土地公告辦法》等，雖未明確規(guī)定市、縣人民政府在取得國務(wù)院或者省級人民政府征地批復(fù)后，應(yīng)當(dāng)依法以自己名義作出征收決定，并在無法就補償安置達成協(xié)議時，另行以自己名義依法作出補償決定；但前述法律規(guī)范規(guī)定的不明確，并不能成為市、縣人民政府規(guī)避履行集體土地征收補償安置義務(wù)的理由。職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在。市、縣人民政府代表國家組織實施征收被征收人合法房屋，也有確保被征收人通過簽訂協(xié)議或者以補償決定等方式取得公平合理補償?shù)牧x務(wù)。

考慮到征收與補償程序的多階段性、組織實施形式的多樣性以及地方人民政府與其組成部門分工合作的統(tǒng)一性，并考慮集體土地征收行政效能等因素，市、縣人民政府可以規(guī)范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部門具體組織實施本行政區(qū)域的土地房屋征收補償工作，甚至委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務(wù)機構(gòu)等主體參與征收與補償?shù)膮f(xié)商、與被征收人簽訂補償安置協(xié)議。但不能認為此類主體因此即成為了補償安置的法定義務(wù)主體，也不能認為其實際取得了獨立實施補償安置的行政主體資格，更不能認為市、縣人民政府即因此免除了法定的補償安置義務(wù)；而是應(yīng)遵循職權(quán)法定原則和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款規(guī)定精神，將此類主體視為接受市、縣人民政府等委托從事具體的補償安置事宜。即使在集體土地征收實踐中，與被征收人簽訂補償安置協(xié)議的主體多元，既包括市、縣人民政府、土地管理部門，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、區(qū)（縣）征地事務(wù)機構(gòu)甚至項目指揮部等臨時性征收實施單位，基于合同相對性和支持協(xié)商對話原則，應(yīng)當(dāng)支持市、縣人民政府對其他主體簽訂的補償協(xié)議效力的認可；但仍需堅持在未能與被征收人簽訂補償安置協(xié)議的情況下，市、縣人民政府或其指定的土地管理部門應(yīng)以書面形式作出補償安置決定等，履行補償安置義務(wù)?？傊?，農(nóng)村集體土地征收補償形式雖然多樣，參與主體雖然多元，但如果補償安置問題無法通過協(xié)商或簽訂協(xié)議方式解決，且無法定主體作出補償決定，又無生效裁判對補償安置問題進行過裁判，則合法房屋的被征收人可以依法請求市、縣人民政府或其指定的土地管理部門依法履行補償安置職責(zé)，要求依法作出包含補償安置內(nèi)容的補償安置等決定。依法發(fā)布《征收土地方案公告》的市、縣人民政府，不能以未實施強制拆除行為為由，而否定其應(yīng)依法進行補償安置的義務(wù)；即使認為被征收人補償安置訴求“要價過高”，依法無法滿足，亦應(yīng)在合理期限內(nèi)及時作出書面的補償決定，并依法告知救濟途徑；而不能怠于履行補償安置職責(zé)，或者以反復(fù)協(xié)商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決，造成既損害被征收人補償安置權(quán)益，又提高補償安置成本。人民法院亦不能以市、縣人民政府或其指定的土地管理部門并非補償安置義務(wù)主體甚至并非征收主體為由而裁定不予立案。

這段理由闡述無疑非常精彩且“接地氣”，在明律師認為無需過多的解釋說明，廣大被征地農(nóng)民和集體土地上房屋建筑權(quán)利人都可以直接看懂。我們最后需要強調(diào)的是，土地制度改革中的征收土地規(guī)定逐漸向590號令靠攏已是大勢所趨，590號令中的很多法律原則、規(guī)則均有望在農(nóng)村集體土地征收尤其是其上的房屋拆遷中得以體現(xiàn)。有人拆房，有人補償，天經(jīng)地義，有了這樣一個一針見血的裁判，被征收人遭遇“有人拆沒人補”情形時也就知道該怎么辦了——直接起訴縣級人民政府要求其履行補償安置法定職責(zé)，這個可以有?。ú脹Q來源：魯法行談）