《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20年，其他案件自行政行為作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理

法釋〔2018〕1號《最高人民法院關(guān)于適用<行政訴訟法>的解釋》第六十四條規(guī)定，行政機關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不超過一年。

從以上條文可知：

第一，對一般的行政行為提起訴訟，其期限是6個月，行政行為已經(jīng)做出但是當(dāng)事人不知曉的，則6個月的起算點從知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起算；?

第二，當(dāng)事人明確知曉行政行為的內(nèi)容，但是行政機關(guān)沒有告知其起訴期限，那么起訴期限的起算時間是從知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計算；?

第三，當(dāng)事人一直不知道行政行為內(nèi)容，更沒告知起訴期限，起訴期限的起算應(yīng)當(dāng)從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長不超過1年。

當(dāng)然，以上起訴期限均有一個最長訴權(quán)期限的限制，從行政行為作出之日起算，涉及不動產(chǎn)的案件最長訴權(quán)期限是20年，其他案件最長訴權(quán)期限是5年。這意味著，如果一個行政行為不涉及不動產(chǎn)，即使是行政機關(guān)暗箱操作、幕后行政侵犯了當(dāng)事人權(quán)益，5年后當(dāng)事人才知曉權(quán)益被侵犯提起訴訟，此時則已經(jīng)超過起訴期限。

通過以上梳理，就會得出這樣一個結(jié)論：一個合乎程序、合乎法理的行政行為應(yīng)當(dāng)既讓相對人知曉行為內(nèi)容，也告知相對人尋求救濟所需的起訴期限。兩項要素缺一不可，這關(guān)乎到起訴期限的計算問題。

首先，張先生一直不知曉政府頒證的行為存在，即不知曉該行政行為的內(nèi)容；其次，更談不上告知起訴期限的問題。那么此行為就是“行訴法解釋”第六十四條中的情形，起訴期限應(yīng)當(dāng)自知道該行政行為內(nèi)容之日起1年，即從2016年10月起算，到2017年10月止。但是值得注意的是，法釋〔2018〕1號司法解釋是2018年2月8日起施行的，之前關(guān)于起訴期限的內(nèi)容是由2000年頒布的法釋〔2000〕8號《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》（已廢止）規(guī)定的。這一司法解釋第四十一條規(guī)定，行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。本案中，政府頒證的時間是2002年，張先生知曉頒證行為的時間是2016年10月，若依據(jù)“法釋〔2000〕8號司法解釋”的規(guī)定，其起訴期限到2018年10月才會到期！

這就面臨另一個問題，“法釋〔2018〕1號司法解釋”和“法釋〔2000〕8號司法解釋”對當(dāng)事人不知行政行為內(nèi)容的起訴期限分別規(guī)定為1年和2年，那么本案中張先生的情況，應(yīng)當(dāng)適用哪一個解釋呢？針對法是否具有溯及力的問題，在刑事訴訟中有“從舊兼從輕”原則，在行政訴訟中也有相當(dāng)判例認為諸如“行政處罰”“行政強制”等也應(yīng)當(dāng)遵循該原則，但是關(guān)于起訴期限應(yīng)當(dāng)適用“新法”還是“舊法”，筆者認為，起訴期限關(guān)乎到公民訴權(quán)行使問題，訴權(quán)是公民向法院尋求救濟的重要權(quán)利，該權(quán)利行使的期限不得隨意“克減”。在行政訴訟中如果面臨新舊法律對起訴期限的規(guī)定有差異時，應(yīng)當(dāng)在遵循“法不溯及既往”的原則上，選擇對行政相對人有利的“起訴期限”。具體到本案中，張先生得知區(qū)政府頒證行為的時間是在2016年10月，按照當(dāng)時的規(guī)定，其起訴期限即應(yīng)當(dāng)?shù)?018年10月止。